«Importation d’œuvres d’art» Tribunal administratif fédéral du 2 février 2023

«Importation d’œuvres d’art» Tribunal administratif fédéral du 2 février 2023

Consultation du dossier, droit d’accès aux données personnelles

Cour I; recours rejeté; réf. A-1353/2022

Cst. 13 II.

La collecte, la conservation et le traitement de données signalétiques par la police affectent la sphère privée au sens de l’art. 13 al. 2 Cst. Il n’en va pas autrement en ce qui concerne les autorités douanières dans le cadre de l’exercice de leurs activités de poursuite pénale (consid. 4.2).

LPD 19 IV b; LTVA 74 I.

A l’instar de l’art. 110 al. 1 LIFD, le secret fiscal de l’art. 74 al. 1 LTVA est bien susceptible de faire obstacle à la communication d’informations personnelles de tiers et constitue bien une obligation légale de garder le secret au sens de l’art. 19 al. 4 let. b LPD. Plus délicate est la question de savoir dans quelle mesure le secret de l’art. 74 al. 1 LTVA s’applique aux informations étrangères à une procédure de taxation ou de perception subséquente, ou encore aux renseignements communiqués par des tiers ne concernant pas leur situation personnelle ou financière (consid. 5.4.5.3).

CPP 73 I; LPD 19 IV b.

Le secret de l’enquête de l’art. 73 al. 1 CPP qui prévaut en procédure pénale administrative peut lui aussi être considéré comme une disposition susceptible de faire obstacle à la communication d’informations personnelles de tiers et constitue une obligation légale de garder le secret au sens de l’art. 19 al. 4 let. b LPD (consid. 5.4.5.4).

LPD 4 II; LTVA 74 I; CP 73 I.

Le Tribunal administratif fédéral a jugé qu’il existe un intérêt public important à ce que les méthodes de travail des enquêteurs de l’AFC demeurent préservées. Dès lors qu’elles poursuivent les mêmes buts, rien ne justifie de s’éloigner de cette jurisprudence pour les enquêtes menées par les autorités douanières dans l’exercice de leurs fonctions (consid. 5.4.6.3)&cbr;

BV 13 II.

Die Erhebung, Aufbewahrung und Bearbeitung erkennungsdienstlicher Daten durch die Polizei greifen in das Recht auf eine persönliche Geheimsphäre nach Art. 13 Abs. 2 BV ein. Dasselbe gilt für die Zollbehörden im Rahmen der Ausübung ihrer Strafverfolgungsarbeit (E. 4.2).

DSG 19 IV b; MWSTG 74 I.

Neben der Geheimhaltungspflicht nach Art. 110 Abs. 1 DBG kann auch jene nach Art. 74 Abs.1 MWSTG der Mitteilung persönlicher Angaben von Dritten entgegenstehen, welche ihrerseits eine gesetzliche Geheimhaltungspflicht im Sinne von Art. 19 Abs. 4 lit. b DSG darstellt. Heikler ist die Frage, inwieweit Informationen, die nichts mit einem Veranlagungs- oder nachfolgenden Erhebungsverfahren zu tun haben, oder Auskünfte, welche von Dritten erteilt werden und die nicht die persönliche oder finanzielle Situation betreffen, der Geheimhaltungspflicht von Art. 74 Abs. 1 MWSTG unterliegen (E. 5.4.5.3).

StPO 73 I; DSG 19 IV b.

Die für das Verwaltungsstrafverfahren geltende Geheimhaltungspflicht von Art. 73 Abs. 1 StPO kann ebenfalls als Bestimmung betrachtet werden, die der Mitteilung persönlicher Angaben von Dritten entgegensteht; auch diese Bestimmung enthält eine gesetzliche Geheimhaltungspflicht im Sinne von Art. 19 Abs. 4 lit. b DSG (E. 5.4.5.4).

DSG 4 II; MWSTG 74 I; StPO 73 I.

Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts besteht ein erhebliches öffentliches Interesse am Schutz der Arbeitsmethoden der Untersuchungsbeamten der ESTV. Da diese die gleichen Ziele verfolgen wie die Zollbehörden, gibt es keinen Grund, bei letzteren im Rahmen ihrer Untersuchungstätigkeiten von dieser Rechtsprechung abzuweichen (E. 5.4.6.3).

Le 17 octobre 2016, l’Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (ci-après: l’OFDF) a ouvert une enquête pénale administrative à l’encontre d’A et d’autres intéressés en raison de soupçons d’infractions à la législation douanière dans le cadre de l’importation d’oeuvres d’art en Suisse. A a été entendue par les enquêteurs douaniers à deux reprises dans le cadre de cette enquête.

Le 14 décembre 2018, l’OFDF a clos sans suite la procédure en tant qu’elle portait sur A et lui a remis une copie des éléments au dossier d’enquête la concernant, dont notamment des procès-verbaux d’auditions de tiers caviardés. L’enquête s’est poursuivie à l’encontre d’autres intéressés.

Par courrier du 25 janvier 2019, A a requis de l’OFDF qu’il lui remette le dossier complet de l’enquête pénale administrative, en particulier les procès-verbaux précités non caviardés, ainsi qu’un extrait complet des données la concernant contenu dans le système d’information en matière pénale de l’OFDF.

Le 12 mars 2019, l’OFDF a notamment transmis à A le procès-verbal d’audition d’un chauffeur, autrefois au service |de sa famille, mais a refusé de lui remettre l’entier du dossier. Il a également confirmé qu’A n’était pas enregistrée dans une quelconque base de données relative à des affaires en cours ou prescrivant des vérifications douanières plus poussées.

Par acte du 18 mars 2019, A a déposé une plainte au directeur de l’OFDF contre les actes et omissions des fonctionnaires enquêteurs, en concluant à ce qu’il lui soit octroyé un accès complet au dossier et notamment aux procès-verbaux non caviardés sur la base de la loi sur la protection des données.

En date du 6 août 2019, l’OFDF a déclaré irrecevable cette plainte au motif que la procédure était close à l’encontre d’A, de sorte qu’elle ne pouvait pas se prévaloir d’un accès au dossier fondé sur le droit pénal administratif. Il a également rejeté la demande d’accès au dossier sous l’angle de la loi sur la protection des données et du droit constitutionnel d’être entendu.

A a interjeté recours, le 16 septembre 2019, contre ce refus auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF), en concluant notamment à ce qu’il lui soit donné un accès à l’intégralité du dossier de la procédure pénale administrative, et notamment aux procès-verbaux d’auditions non caviardés.

Par arrêt A-4770/2019 du 7 juin 2021, considérant que le rejet de la demande d’accès au dossier sous l’angle de la loi sur la protection des données et du droit constitutionnel d’être entendu constituait bien une décision attaquable, le TAF a rejeté le recours estimant que c’était à juste titre que l’autorité inférieure avait refusé le droit de consulter le dossier, du moins tant que la procédure pénale administrative se poursuivait à l’égard de tiers.

Le 12 juillet 2021, A a interjeté un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral (TF) qu’elle a toutefois retiré le 28 juillet 2021. Le TF a ainsi radié l’affaire du rôle par ordonnance 1C_429/2021 du 2 août 2021.

Entre-temps, l’OFDF a informé A, le 23 juillet 2021, que la procédure pénale administrative était désormais close à l’endroit de toutes les personnes intéressées.

Le 4 octobre 2021, A a sollicité à nouveau une copie de l’intégralité du dossier relatif à la procédure pénale administrative en se fondant sur la loi sur la protection des données et sur son droit constitutionnel d’être entendue.

Par décision du 15 février 2022, l’OFDF a rejeté la requête de consultation déposée par A.

A (ci-après: la recourante) a interjeté recours, le 18 mars 2022, contre cette décision auprès du TAF. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à ce qu’il lui soit donné un accès à l’intégralité du dossier de la procédure pénale administrative et notamment aux procès-verbaux non caviardés.

En date du 12 mai 2022, l’OFDF (ci-après également: l’autorité inférieure) a conclu, sous suite de frais, au rejet du recours. Le 9 juin 2022, il a également remis au TAF le journal des actes du dossier de l’enquête pénale administrative ainsi que divers actes et procès-verbaux dont celui-ci avait requis la production.

Par pli du 20 septembre 2022, la recourante a présenté ses observations sur l’ensemble du dossier, persistant dans les conclusions et griefs formulés dans le cadre de son recours.

[Le TAF rappelle au consid. 1 les conditions de recevabilité du recours.]

1.3Cela étant, la recourante sollicite à titre principal l’accès à l’ensemble du dossier de l’enquête pénale administrative n^o […], c’est-à-dire aussi à l’ensemble des pièces que l’OFDF lui a pourtant déjà remises le 14 décembre 2018 lorsqu’il a clos sans suite la procédure à son encontre (cf. supra consid. A.b). Il lui a également remis, le 12 mars 2019, le procès-verbal de l’audition de son ancien chauffeur (cf. supra consid. B.b).

En tant que la présente procédure ne porte pas sur la rectification de données contenues dans les documents susmentionnés, mais uniquement sur leur accès, on ne voit pas vraiment en quoi la recourante a encore un intérêt actuel au sens de l’art. 48 al. 1 let. c PA à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée en tant qu’elle porte sur des documents auxquels elle a déjà obtenu l’accès ce qui doit conduire à l’irrecevabilité partielle de son recours en tant qu’il a pour objet les documents précités. Enfin, la recourante ne démontre pas non plus l’existence d’un intérêt digne de protection à ce qu’il soit constaté qu’elle devait avoir accès à ces documents; la décision attaquée ne remet d’ailleurs pas en cause cet accès, mais rejette avant tout la demande de la recourante en tant qu’il porte sur un accès plus étendu.

Ce qui précède vaut également pour ce qui suit. Tout au long de ses écritures, la recourante a mis l’accent sur un acte en particulier, à savoir le procès-verbal d’audition non caviardé d’I. dont l’autorité inférieure lui a seulement remis une version caviardée le 14 décembre 2018. Elle insiste tout particulièrement sur le fait qu’elle aurait dû avoir accès à l’intégralité de ce document sur la base de la législation applicable. Cela étant, I. lui a remis le procès-verbal non caviardé de son audition dans le cadre d’une autre procédure et la recourante produit cette version non caviardée à titre de moyen de preuve (cf. pièce 5 de la recourante). Là encore, on peut douter de l’intérêt de la recourante à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée. On peut d’ailleurs également s’interroger sur la question de savoir dans quelle mesure ce document produit par la recourante à titre de preuve peut dans le même temps constituer l’objet du droit d’accès et la recourante ne démontre pas non plus son intérêt à obtenir une décision en constatation. Son recours doit donc également être déclaré partiellement irrecevable en tant qu’il porte sur l’accès au procès-verbal d’audition non caviardé d’I., encore faut-il que le fait que la recourante produise ledit procès-verbal à titre de preuve ne l’ai pas déjà rendu sans objet sur ce point.

Cela dit, une telle conclusion ne signifie toutefois pas encore qu’il y a lieu de faire abstraction dans le cadre de la |présente procédure du procès-verbal d’audition d’I. ou des documents dont la recourante a déjà obtenu l’accès respectivement le 14 décembre 2018 et le 12 mars 2019; la recourante a notamment produit le premier comme moyen de preuve au sens de l’art. 12 let. a PA pour justifier d’avoir un accès plus étendu aux autres éléments du dossier et il conviendra donc d’en tenir compte dans le cadre de l’appréciation des preuves.

[…]

3.Le présent litige porte sur la question de savoir si la recourante peut avoir accès à l’intégralité du dossier de la procédure pénale administrative n^o […]. Dans ce contexte, il sied d’abord de rappeler – ce qui n’est pas contesté – que la procédure portait sur un soupçon d’importation illégale de biens appartenant à la recourante et que le patrimoine et la personne de la recourante sont concernés par le dossier. La recourante a été visée par l’enquête. Celle-ci a toutefois été abandonnée à son endroit pour se concentrer sur autrui. Au final, une seule personne a été reconnue coupable de soustraction d’impôt et la procédure est désormais définitivement close.

4.La recourante se fonde d’abord sur l’art. 13 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101). Elle se plaint, en substance, de ce que l’autorité inférieure aurait employé abusivement des données qui la concernent et violé sa sphère privée en refusant de lui communiquer le dossier de l’enquête pénale administrative.

[Le TAF rappelle au consid. 4.1 la jurisprudence relative au droit au respect de la sphère privée au sens de l’art. 13 al. 1 et 2 Cst.]

4.2La collecte, la conservation et le traitement de données signalétiques par la police affectent la sphère privée au sens de l’art. 13 al. 2 Cst. (ATF 136 I 87 ss consid. 5.1 et ATF 128 II 259 ss consid. 3.2; TF du 2 juillet 2008, 1D_17/2007, consid. 4.1). En principe, l’atteinte persiste à tout le moins aussi longtemps que les données signalétiques demeurent accessibles aux agents de police ou qu’elles peuvent être prises en considération, voire transmises, dans le cadre de demandes de renseignements présentées par des autorités (ATF 137 I 167 ss consid. 3.2 et ATF 126 I 7 ss consid. 2a). Il n’en va pas autrement en ce qui concerne les autorités douanières dans le cadre de l’exercice de leurs activités de poursuite pénale.

4.3Cela étant, dans ce contexte, les garanties de l’art. 13 al. 2 Cst. sont avant tout concrétisées par la législation applicable en matière de protection des données (ATF 137 I 167 ss consid. 3.2 et ATF 131 II 413 ss consid. 2.6) et la recourante n’explique pas en quoi l’art. 13 al. 2 Cst. lui octroierait une protection supplémentaire que la législation applicable ne lui offrirait pas déjà. Elle se fonde d’ailleurs principalement sur la législation fédérale en matière de protection des données et sur les règles de procédure pour motiver son recours. Toutefois, elle n’allègue et n’explique pas en quoi la décision attaquée restreindrait ses droits fondamentaux de manière contraire à l’art. 36 Cst. La Cour de céans ne voit pas non plus quel élément au dossier abonderait en ce sens.

4.4Dans ces circonstances, les griefs de la recourante doivent être rejetés sur ce point. Une telle conclusion ne préjuge toutefois encore rien sur la question de savoir si la décision attaquée consacre une violation de la législation applicable, ce qui sera examiné ci-après.

5.A titre principal, la recourante se plaint donc bien plus d’une violation des art. 8 et 9 de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (LPD, RS 235.1).

5.1Elle estime que, sur cette base, elle avait le droit d’avoir accès à l’entier du dossier pénal administratif compte tenu de la clôture de l’enquête à l’encontre de toutes les personnes intéressées. Dès lors qu’elle avait été visée par cette enquête, elle souligne que ce droit serait exerçable sans avoir à justifier d’un quelconque intérêt. Cela étant, quelles que soient les circonstances, son intérêt personnel devrait l’emporter sur celui de tiers et sur l’intérêt public au maintien du secret.

5.2Dans le cadre de ces activités, l’OFDF exploite un système d’information pour la poursuite et le jugement des auteurs d’infractions (art. 110a de la loi du 18 mars 2005 sur les douanes [LD, RS 631.0]). Il peut traiter des données personnelles, y compris certaines données sensibles (art. 110a al. 3 LD). Pour l’essentiel, ce système reprend les données figurant dans le dossier pénal physique.

5.2.1Selon l’art. 14 al. 1 de l’ordonnance du 20 septembre 2013 relative au système d’information en matière pénale de l’OFDF (OSIP-OFDF, RS 313.041), les droits des personnes concernées, notamment leur droit à la consultation, à la rectification et à la suppression de données sont régis, pour les procédures pénales qui ne sont pas pendantes, par les dispositions de la LPD et par la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif (DPA, RS 313.0). A l’inverse, en cours d’enquête, la consultation des pièces du dossier est régie par les art. 26 à 28 PA par renvoi de l’art. 36 DPA. Au surplus, aucune disposition spécifique de la DPA ne règle la question de leur accès après la clôture de la procédure.

5.2.2Dans ces circonstances, l’accès aux données d’une procédure pénale administrative qui n’est plus pendante est avant tout régi par la LPD. Une telle façon de procéder ne s’éloigne au demeurant pas des règles de procédure pénale qui soumettent le traitement des données après la clôture de la procédure aux dispositions fédérales et cantonales sur la protection des données (art. 99 al. 1 du code de procédure pénale du 5 octobre 2007 [CPP, RS 312.0]; ég. TAF du 19 avril 2018, A-6356/2016, consid. 3.1.3).

|[Le TAF rappelle aux consid. 5.3 à 5.3.3.2 la jurisprudence relative au droit d’accès à des données personnelles de l’art. 8 LPD et au droit d’accès à des données personnelles de tiers de l’art. 19 LPD.]

5.3.3.3L’art. 19 al. 4 LPD précise enfin dans quel cas un organe fédéral peut ou doit restreindre la communication. L’existence d’un important intérêt public ou d’un intérêt légitime manifeste de la personne concernée constitue le premier cas (let. a). Cette réserve d’ordre public est valable à l’encontre de n’importe quel destinataire (FF 1998 II 477). En outre, l’art. 19 al. 4 let. b LPD réserve les obligations légales de garder le secret ou une des dispositions particulières de protection des données. Cette disposition vise, en particulier, l’ensemble des obligations spéciales de garder le secret, obligations n’autorisant la communication de données personnelles que dans des cas exceptionnels, expressément spécifiés (FF 1998 II 477). Ainsi, une autorité ne pourrait par exemple pas communiquer des données personnelles en se fondant sur l’art. 19 al. 1 let. d LPD si elle est soumise à une obligation spéciale et plus étendue de garder le secret.

5.3.3.4Selon l’art. 74 de la loi fédérale du 12 juin 2009 régissant la taxe sur la valeur ajoutée (Loi sur la TVA, LTVA, RS 641.20), quiconque est chargé de l’exécution de la présente loi ou participe à son exécution est tenu, à l’égard d’autres services officiels et des tiers, de garder le secret sur les faits dont il a connaissance dans l’exercice de ses fonctions et de refuser la consultation des pièces officielles (al. 1). Cette obligation ne s’applique toutefois pas sous certaines conditions (al. 2), non pertinentes en l’espèce. Le non-respect de l’obligation de garder le secret est sanctionné en vertu de l’art. 320 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP, RS 311.0).

5.4En l’espèce, en concluant à ce que lui soit octroyé un accès à l’intégralité du dossier de l’enquête pénale administrative n^o […] sur la base de la législation en matière de protection des données, la recourante se méprend d’abord sur la portée du droit d’accès de l’art. 8 LPD.

5.4.1En effet, même si la procédure pénale administrative est close à l’encontre de la recourante et de l’ensemble des participants et que la LPD trouve, par conséquent, application, la recourante ne peut se prévaloir du droit d’accès de l’art. 8 LPD pour obtenir stricto sensu le droit de consulter les pièces du dossier de la procédure comme elle le conclut pourtant dans son recours. Ainsi qu’exposé, le droit garanti à l’art. 8 LPD ne vise que les données personnelles de la recourante qui seraient contenues dans ces pièces (cf. supra consid. 5.3.3.3).

Partant, si la recourante est en droit d’obtenir par le biais de l’art. 8 LPD un accès à ses propres données, elle ne peut prétendre en se fondant sur cette seule disposition à la consultation de l’intégralité du dossier de l’enquête pénale administrative ou à ce que certaines pièces lui soient remises telles quelles. En réalité, il s’agirait bien plus d’examiner quelles données personnelles de la recourante figurent dans ces pièces et dans quelle mesure elle peut en solliciter l’accès.

5.4.2A cet effet, personne ne remet en cause que l’enquête n^o […] portait, en substance, sur certains éléments du patrimoine de la recourante et sur des soupçons d’irrégularités lors de l’importation et l’exportation de biens lui appartenant. Dans ces circonstances, il ne fait aucun doute que des données personnelles de la recourante figurent dans les pièces du dossier de cette enquête.

Cela étant, il est tout aussi manifeste que la recourante n’est pas la seule à être intervenue dans les faits ayant conduit les autorités douanières à ouvrir une enquête. D’ailleurs, les soupçons des enquêteurs douaniers se sont finalement détournés de la recourante pour se diriger exclusivement contre d’autres personnes; quoi qu’en pense la recourante, c’est donc aussi dans le cadre de l’enquête visant ces personnes que des tiers ont été entendus par les autorités douanières et que des éléments ont été versés au dossier.

Une telle conclusion est d’ailleurs confortée par les constatations propres de la Cour de céans qui a pu consulter d’abord le journal des actes du dossier de l’enquête pénale administrative n^o […] et les procès-verbaux et documents que la recourante a explicitement mentionnés dans ses écritures: l’autorité inférieure a organisé son dossier de façon à marquer une séparation claire entre les pièces de l’enquête concernant la recourante et celles concernant des tiers. Cela étant, même en procédant à une telle séparation, certaines données sur lesquelles porte la requête d’accès de la recourante sont intimement liées à des données personnelles de tiers.

Même s’il échappe à l’objet du litige (cf. supra consid. 1.3), ce serait d’ailleurs bien dans cette dernière catégorie qu’il y aurait lieu de classer le procès-verbal d’audition d’I. dont la recourante cite certains passages. Cela étant, la recourante ne saurait pas en déduire que l’ensemble du dossier de l’enquête pénale administrative n^o […] ne contiendrait que des données qui lui sont exclusivement propres.

5.4.3En l’occurrence, il convient de rappeler que l’autorité inférieure a déjà satisfait le droit d’accès de la recourante à ses seules données personnelles au sens de l’art. 8 LPD. Elle lui a remis, le 14 décembre 2018 et le 12 mars 2019, une copie des éléments de son dossier la concernant, en caviardant notamment les données personnelles de tiers de certains procès-verbaux d’auditions.

Le raisonnement à tenir n’est donc pas le même que sous l’angle du seul droit d’accès dans la mesure où la recourante n’exige pas seulement l’accès à des données la concernant de manière exclusive, mais également le droit de pouvoir consulter les données du dossier pénal administratif concernant les déclarations et activités de tiers afin de connaître les informations qu’ils ont remises à l’autorité inférieure. Même s’il s’agit d’informations qui touchent la recourante, elles sont également – comme considéré – intimement liées à des données personnelles de tiers.

|En tant qu’office fédéral maître du fichier, l’autorité inférieure ne pouvait les communiquer que si les conditions de l’art. 19 LPD étaient en l’espèce également satisfaites; il importe, dans ce contexte, peu que les personnes concernées aient été au service, à quelque titre que ce soit, de la recourante. Dans ce contexte, sous l’angle de la loi sur la protection des données, la recourante ne saurait tirer aucun grief de ce que l’autorité inférieure aurait remis à certains tiers une copie de leurs propres déclarations. Rien dans la LPD ne l’empêche, de sorte que la question de savoir si la pratique en procédure pénale diffère ou non peut demeurer ouverte.

5.4.4Il convient ainsi d’examiner si la recourante pouvait également se prévaloir d’un droit d’accès au sens des art. 8 ss LPD à des données intimement liées à des informations personnelles de tiers. Dans ce contexte, il sied d’abord de déterminer si leur communication pouvait se faire aux conditions de l’art. 19 al. 1 LPD en tant que disposition d’exécution du secret de fonction (cf. supra consid. 5.3.4.2).

5.4.4.1Dans ce contexte, la recourante considère d’abord que la procédure a été déclenchée à son encontre sur la base de fausses accusations proférées à son encontre. Ces mêmes accusations auraient également conduit à plusieurs procédures de droit pénal ordinaire dirigées contre elle pour […], […], […], […], […] et […]. A l’exception de ce dernier chef d’accusation, les charges ont toutes été abandonnées par ordonnances de classement des 18 et 21 janvier 2022. Dans ces circonstances, la recourante soutient qu’il ne saurait être exclu qu’elle ait […] fait l’objet d’une dénonciation calomnieuse et souhaite ainsi connaître les informations communiquées à son sujet afin notamment de déterminer si elle pourrait faire valoir certaines prétentions civiles ou pénales. Ce faisant, elle estime, ne serait-ce qu’implicitement, que l’autorité inférieure pouvait se passer du consentement des tiers concernés.

5.4.4.2Dans le contexte de l’art. 19 al. 1 LPD entre en jeu ainsi uniquement le motif tiré de sa let. d qui prévoit (sur cette disposition, cf. ég. supra consid. 5.3.3) que les organes fédéraux ne sont en droit de communiquer des données personnelles que si le destinataire rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord ou ne s’oppose à la communication que dans le but de l’empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d’autres intérêts légitimes.

Dans ce cadre, il ressort d’abord de la jurisprudence du TF dans l’ATF 138 III 425 ss (consid. 5.6) que le droit d’accès reste envisageable même pour obtenir des moyens de preuve pour un potentiel litige à venir, sauf s’il s’agit d’un abus manifeste parce que la demande poursuit un but exclusivement étranger à la LPD.

Or, s’il ne résulte de la présente procédure, à tout le moins en l’état, que la recourante tenterait d’obtenir par ce biais un avantage étranger aux règles de la procédure civile ou pénale, plus délicate est la question de savoir si la recourante ne viserait pas par sa demande, en réalité, une véritable prospection de preuves, respectivement une fishing expedition, ce qui ne saurait être admissible (cf. supra consid. 5.3.2.6).

Cela étant, dans le contexte de faits présenté par la recourante, cette question peut toutefois demeurer ouverte.

5.4.4.3Plaide effectivement en défaveur de la recourante le fait qu’il ne soit pas possible de construire une situation d’abus de droit imputable aux tiers concernés, comme l’exigerait pourtant l’art. 19 al. 1 let. d LPD, pour se passer de leur accord.

La recourante n’a en effet pas rendu vraisemblable le fait qu’elle dispose bien de prétentions juridiques civiles ou pénales à leur égard; le fait que la procédure pénale administrative et la majeure partie des charges de droit pénal ordinaire aient été abandonnées à son encontre ne suffit pas et ne signifie pas encore que des éléments constitutifs d’une infraction pénale sont remplis ou que des prétentions civiles existent. Il importe donc peu que l’intervention des autorités pénales soit le fruit d’une plainte d’I. D’ailleurs, la recourante n’allègue pas non plus que les informations figurant dans le procès-verbal non caviardé de l’audition d’I. seraient fausses ou qu’il l’ait désignée comme l’auteur d’un crime ou d’un délit.

La recourante n’a pas non plus rendu vraisemblable que les tiers concernés lui auraient refusé leur consentement ou ne s’opposeraient à la communication de leurs déclarations, de leurs activités ou de leurs informations personnelles que dans le but de l’empêcher de se prévaloir de ces éventuelles prétentions juridiques. Bien au contraire, la recourante fonde l’essentiel de son plaidoyer sur les déclarations d’I. en cours d’enquête, déclarations qu’il lui a pourtant remises dans le cadre d’une procédure pénale.

5.4.4.4En définitive, la recourante ne construit aucune argumentation sur la base de l’art. 19 al. 1 LPD en lien avec le refus de l’autorité de lui communiquer des informations personnelles de tiers et le Tribunal ne voit rien au dossier qui irait dans le sens d’un quelconque abus de la part des tiers concernés, y compris dans les informations spécifiquement requises par la recourante qu’il a pu consulter. Dans ces circonstances, on ne saurait admettre que la recourante a rendu vraisemblable que les conditions fixées par la loi pour se passer du consentement des tiers intéressés étaient satisfaites en l’espèce.

Partant, pour ce motif, la recourante ne saurait bénéficier d’un droit d’accès à l’intégralité des données contenues dans le dossier de l’enquête pénale administrative n^o […] – et encore moins un accès direct à l’ensemble des pièces qui le composent.

5.4.5Cela étant, même si l’une des conditions énumérées à l’art. 19 al. 1 LPD était remplie en l’espèce, il faudrait encore examiner si l’autorité inférieure pouvait refuser ou restreindre la communication des informations requises sur la base de l’art. 19 al. 4 let. b LPD en raison d’une obligation spéciale et plus étendue de garder le secret.

|5.4.5.1Dans ce contexte, le TF a déjà rappelé que, en matière d’impôts directs, le secret de fonction de l’art. 110 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’impôt fédéral direct (LIFD, RS 642.11) constituait un motif de restriction du droit d’accès de l’art. 8 LPD (TF du 13 août 2015, 1C_541/2014, consid. 3.3.2).

Dans un arrêt récent rendu dans le cadre de l’application de la loi du 17 décembre 2004 sur la transparence (LTrans, RS 152.3), le TAF a également précisé que l’art. 74 al. 1 LTVA constituait un secret de fonction qualifié en raison de la nature particulière des relations entre le contribuable et l’administration (TAF du 16 mars 2022, A-741/2019 consid. 9.4.3).

5.4.5.2Cela étant, la présente affaire ne se situe pas dans une constellation procédurale identique. L’objet du secret fiscal porte en effet avant tout sur les données obtenues par l’autorité dans l’exercice de sa fonction officielle, c’est-à-dire sur les renseignements que le contribuable porte à la connaissance de l’autorité dans l’accomplissement de ses obligations fiscales ainsi que les informations fournies par des tiers et qui ont été produites dans la procédure de taxation du contribuable (TAF du 16 mars 2022, A-741/2019, consid. 9.4.4).

Les contribuables sont, en effet, tenus par la loi (cf. not. art. 68 LTVA en combinaison avec l’art. 62 al. 2 LTVA en matière d’impôt sur les importations) et, sous peine de sanction pénale (cf. not. art. 98 LTVA en combinaison avec l’art. 62 al. 2 LTVA en matière d’impôt sur les importations), de révéler leur situation personnelle et financière aux autorités fiscales; cette obligation constitue une restriction à la protection de la sphère privée. En contrepartie, le secret fiscal les protège donc en sauvegardant cette sphère vis-à-vis des tiers (ATF 133 II 114 ss consid. 4.3; ATAF 2010/40 consid. 5.4.4; TAF du 16 mars 2022, A-741/2019, consid. 9.4.3). Dans ce cadre, le climat de confiance entre le contribuable et l’autorité fiscale rendu possible par l’existence du secret fiscal constitue également un intérêt public. Il sert également indirectement l’établissement des faits, en ce sens qu’il facilite l’accomplissement de l’obligation de renseigner des tiers. L’intérêt public à une déclaration complète sert finalement l’intérêt de tous les contribuables à l’égalité de traitement en matière fiscale (TAF du 16 mars 2022, A-741/2019, consid. 9.4.3 et les réf. citées). En revanche, le secret fiscal ne sert pas à protéger l’administration (cf. au niveau fédéral, TAF du 16 mars 2022, A-741/2019, consid. 9.4.3; au niveau cantonal, arrêt du Tribunal administratif vaudois du 15 août 2006, GE. 2003.0127, consid. 8, in: RDAF 2006 II 383, 395).

5.4.5.3Dans ces circonstances, il convient d’admettre que, à l’instar de l’art. 110 al. 1 LIFD, le secret fiscal de l’art. 74 al. 1 LTVA est bien susceptible de faire obstacle à la communication d’informations personnelles de tiers et constitue bien une obligation légale de garder le secret au sens de l’art. 19 al. 4 let. b LPD. Pour ce motif, la recourante ne saurait donc bénéficier d’un droit d’accès aux informations personnelles de tiers relatives à leur situation personnelle ou financière, aux renseignements que ces tiers ont portés à la connaissance des autorités douanières dans le cadre de l’accomplissement d’obligations fiscales ou encore aux informations que l’autorité inférieure a obtenues dans le cadre d’une procédure de taxation ou de perception subséquente.

Cela étant, plus délicate est la question de savoir dans quelle mesure le secret de l’art. 74 al. 1 LTVA s’applique aux informations étrangères à une procédure de taxation ou de perception subséquente, ou encore aux renseignements communiqués par des tiers ne concernant pas leur situation personnelle ou financière. Vu ce qui suit, cette question peut toutefois demeurer ouverte.

5.4.5.4Repris de la plupart des droits de procédure cantonaux, le secret de l’enquête de l’art. 73 al. 1 CPP est applicable en principe également lorsque la poursuite d’infractions est confiée à une autorité administrative dans la mesure où la DPA ne prévoit aucune obligation spéciale de garder le secret (ATF 139 IV 246 ss consid. 1.2; arrêts du TF du 4 février 2022, 1B_279/2019, consid. 3.1, TF du 14 janvier 2022, 1B_680/2021, consid. 2, TF du 20 décembre 2021, 1B_243/2021, consid. 2). Il est motivé par les nécessités de protéger les intérêts de l’action pénale en prévenant les risques de collusion et le danger de disparition ou d’altération de moyens de preuve, ainsi que les intérêts privés des parties à la procédure, notamment le prévenu qui bénéficie de la présomption d’innocence garantie aux art. 6 par. 2 CEDH, 32 al. 1 Cst. et 10 al. 1 CPP. Il s’agit en outre de protéger le processus de formation de l’opinion et de prise de décision en garantissant l’impartialité du pouvoir judiciaire (TF du 16 janvier 2020, 1B_435/2019, consid. 3.1).

Dans ces conditions, nul doute que le secret de l’enquête qui prévaut en procédure pénale administrative peut lui aussi être considéré comme une disposition susceptible de faire obstacle à la communication d’informations personnelles de tiers et constitue une obligation légale de garder le secret au sens de l’art. 19 al. 4 let. b LPD. A cet effet, il sied de rappeler que l’enquête pénale administrative n^o […] ne visait pas exclusivement la recourante, mais également des tiers. L’autorité inférieure pouvait donc également refuser de communiquer à la recourante les informations personnelles les concernant qu’elle a obtenues dans le cadre de l’enquête.

5.4.6La recourante reproche ensuite à l’autorité inférieure d’avoir violé le principe de proportionnalité dans la mesure où elle ne ferait la démonstration d’aucun intérêt privé ou public prépondérant dans son raisonnement.

5.4.6.1La recourante soutient ainsi que le refus de lui accorder un accès aux informations demandées ne saurait être justifié au motif qu’il permettrait de tirer des conclusions sur la manière dont les autorités douanières mènent leurs enquêtes. Elle rappelle que l’enquête est close et que l’intérêt à la poursuite pénale ne justifierait plus un report ou un refus de l’accès aux documents requis. Elle note qu’aucun |tiers n’a requis de garantie de confidentialité et que, dans ces circonstances, ils ne sauraient se prévaloir d’un intérêt prépondérant. A l’inverse, son intérêt personnel à connaître les dires à son encontre et, le cas échéant, à entreprendre une action contre leur auteur serait prépondérant.

5.4.6.2[Le TAF rappelle au consid. 5.4.6.2 la jurisprudence relative au principe de proportionnalité de l’art. 4 al. 2 LPD.]

Ce principe est concrétisé par l’art. 9 al. 1 et 2 LPD dans l’exercice du droit d’accès, ainsi que par l’art. 19 al. 4 LPD en matière de communication d’informations personnelles.

Dans la systématique de la loi, l’obligation spéciale de garder le secret de l’art. 74 al. 1 LTVA et le secret de l’enquête de l’art. 73 al. 1 CPP concrétisent également le principe de la proportionnalité dans leur champ d’application respectif, puisqu’ils matérialisent ex lege la nécessité de privilégier certains intérêts privés et publics sur l’intérêt du demandeur. Vu ce qui précède (cf. supra consid. 5.4.5), il importerait peu d’examiner, à ce stade, si d’autres intérêts publics ou privés prépondérants exigeaient que l’autorité inférieure refuse, restreigne ou assortisse de charge la communication des informations demandées.

5.4.6.3Cela étant, par surabondance de motifs, le TAF a jugé dans un précédent arrêt que la divulgation des sources et des informations que les enquêteurs de l’Administration fédérale des contributions (ci-après: l’AFC) obtiennent à partir de différentes sources est susceptible d’entraver, voire d’empêcher de futures enquêtes (TAF du 1^er octobre 2014, A-6603/2013, consid. 7.4.1, confirmé par l’arrêt du TF du 13 août 2015, 1C_541/2014). Il en va de même des conclusions qui en sont tirées et de certains éléments tactiques dès lors qu’ils sont susceptibles d’être appliqués à d’autres cas. Une fois rendues publiques, ces informations pourraient être largement diffusées et leur connaissance serait susceptible de mettre en péril la découverte et la poursuite de nouvelles infractions. Il existe donc, dans ce contexte, un intérêt public important à ce que les méthodes de travail des enquêteurs de l’AFC demeurent préservées. Dès lors qu’elles poursuivent les mêmes buts, rien ne justifie de s’éloigner de cette jurisprudence pour les enquêtes menées par les autorités douanières dans l’exercice de leurs fonctions. Ainsi, un refus de l’accès aux données requises est envisageable lorsque ledit accès permettrait de découvrir des méthodes d’enquête des autorités douanières. Il s’agit en effet de prévenir tout risque de collusion et de manipulation qui permettrait à des tiers d’échapper à toute poursuite pénale en ayant connaissance de telles informations.

En l’occurrence, l’octroi d’un accès à l’entier du dossier de l’enquête pénale administrative n^o […] permettrait à la recourante d’avoir accès à des considérations tactiques sur la manière dont l’autorité inférieure mène ses enquêtes, confirme ou infirme ses soupçons à l’égard des différentes personnes impliquées, apprécie les informations qui lui sont remises ou encore les déclarations de tiers. Cela risquerait de nuire à d’autres enquêtes en cours ou futures et, par conséquent, à la poursuite d’infractions en matière douanière. C’est tout particulièrement le cas dans le marché de l’art en raison des obligations de la Suisse en matière de lutte contre le trafic de biens culturels et dans le cadre duquel les autorités douanières doivent s’assurer de préserver leurs sources d’informations et de renseignements et la manière dont elles détectent les infractions.

La question de savoir si ce risque serait en l’espèce aussi grand et si l’atteinte éventuelle aussi grave peut demeurer ouverte. Au vu des intérêts publics potentiellement concernés (application du droit, poursuites pénales éventuelles, perception correcte de l’impôt) et du seul intérêt de la recourante à savoir ce qui a été dit à son sujet et de déterminer si elle dispose des moyens d’initier des poursuites civiles ou pénales, l’existence d’un intérêt public prépondérant est donnée.

5.4.6.4A cet effet, on doit aussi relever que les informations requises par la recourante portent également sur des données personnelles, voire strictement personnelles de tiers comme sur leur situation financière, personnelle ou familiale, leur état de santé ou leurs faits et gestes. Dans ces circonstances, il existe a fortiori un intérêt important à la protection de leur personnalité et des informations qu’ils transmettent aux enquêteurs douaniers en tant qu’elles touchent à leur sphère privée garantie à l’art. 13 al. 1 et 2 Cst. et que leurs obligations dans le cadre de l’enquête constituent une restriction à cette protection.

5.4.6.5A l’inverse, la recourante fait seulement valoir un intérêt à savoir ce qui a été dit à son sujet et à déterminer, le cas échéant, si elle dispose de prétentions civiles ou pénales à l’égard des tiers impliqués dans la procédure. S’il s’agit d’un intérêt légitime, ce que le Tribunal avait déjà constaté dans l’arrêt A-4770/2019, la recourante ne saurait en tirer que cet intérêt serait prépondérant. Le Tribunal avait à l’époque rappelé qu’une pesée complète des intérêts en présence devait être effectuée (cf. consid. 5.4.3 de l’arrêt précité).

5.4.6.6 Dans ces circonstances, au vu des intérêts en présence et compte tenu du large pouvoir d’appréciation dont bénéficie l’autorité inférieure (cf. supra consid. 2.1), c’est à juste titre qu’elle a conclu à un intérêt public et privé prépondérant pour refuser à la recourante l’accès à l’intégralité du dossier de l’enquête pénale administrative n^o […]. Sa pesée des intérêts apparaît pertinente et sa mesure est appropriée pour empêcher la divulgation d’informations dignes de protection. Elle est au surplus nécessaire, d’autant plus que les données concernées doivent être considérées comme un ensemble cohérent et que la recourante a déjà bénéficié d’un droit d’accès aux données strictement personnelles la concernant le 14 décembre 2018 et le 12 mars 2019. Dans ce cadre, elle a notamment eu accès à des procès-verbaux caviardés et le refus de lui octroyer un accès plus étendu constitue, par conséquent, une mesure proportionnée. Cette mesure tient compte non seulement de l’intérêt de la recourante qui a déjà obtenu un accès aux informa|tions personnelles la concernant, mais également de l’intérêt public au maintien du secret et des intérêts privés de tiers à la protection de leur personnalité. La démarche de l’autorité inférieure consistant donc à lui refuser un accès plus large que celui qui lui a été octroyé le 14 décembre 2018 s’avère donc justifiée et proportionnée pour les raisons susmentionnées.

5.5En résumé, la recourante a déjà obtenu, respectivement le 14 décembre 2018 et le 12 mars 2019, l’accès à l’ensemble des données personnelles la concernant de manière exclusive. Partant, dans le cadre de la présente procédure, elle sollicitait avant tout l’accès à des informations personnelles de tiers ou à des informations personnelles intimement liées à des données personnelles de tiers. Cela étant, les conditions pour que l’autorité inférieure lui communique de telles informations sans le consentement des tiers intéressés ne sont pas remplies en l’espèce. Au surplus, un grand nombre de ces informations sont couvertes soit par le secret fiscal, soit par le secret de l’enquête. Enfin, il existe en l’occurrence d’autres intérêts publics et privés prépondérants par rapport au seul intérêt de la recourante à savoir ce qui a été dit à son sujet et à déterminer si elle dispose de prétentions civiles ou pénales à leur égard.

Dans ces circonstances, la décision attaquée n’emporte aucune violation des dispositions de la LPD et c’est à juste titre que l’autorité inférieure a refusé, sur ce fondement, la requête de la recourante portant sur l’accès à l’intégralité des pièces du dossier de l’enquête pénale administrative n^o […] sur la base de la LPD. Les griefs de la recourante doivent donc être rejetés sur ce point.

6.La recourante sollicite enfin l’accès à ce dossier sur la base directement de l’art. 29 al. 2 Cst. En tant que la recourante était partie à dite procédure, il sied donc d’examiner encore si son droit d’être entendu lui permet d’y avoir accès.

[Le TAF rappelle aux consid. 6.1 et 6.2 la jurisprudence relative au droit de consulter le dossier de l’art. 29 al. 2 Cst.]

6.3En l’occurrence, les intérêts en présence sont, en tous points, identiques à ceux avancés de part et d’autre dans le contexte de la LPD. En l’occurrence, rien n’indique qu’il faille effectuer une pesée des intérêts différente ou qu’une pesée des intérêts effectuée sur la base de l’art. 29 al. 2 Cst. conduise à un résultat différent. La recourante ne l’affirme pas non plus. Dans ces conditions, il peut, sans autres, être renvoyé aux considérants ci-dessus (cf. supra consid. 5.4.6.3 à 5.4.6.6).

6.4En l’occurrence, la recourante a d’ores et déjà eu accès aux pièces du dossier en lien avec sa propre inculpation. Elle a disposé, en cours de procédure, des éléments nécessaires à l’exercice et à la sauvegarde de son droit d’être entendue et rien n’indique, prima facie, qu’en application des règles de la procédure pénale administrative, les autorités pénales auraient pu ou dû lui octroyer davantage d’éléments en cours de procédure.

6.5Dans ces circonstances, c’est par conséquent également à bon droit que l’autorité inférieure a refusé à la recourante un accès plus étendu au dossier de l’enquête pénale administrative n^o […] sur la base de l’art. 29 al. 2 Cst, en particulier aux pièces et documents portant sur les soupçons et la poursuite d’infractions à l’égard de tiers. Les griefs de la recourante doivent donc également être rejetés sur ce point.

[…]

Hc