Öffentlichkeitsrecht | Droit de publicité
«Nachrichtendienstaufsicht»
Bundesverwaltungsgericht vom 24. November 2014
Recht auf beschränkte Einsicht in amtliche Dokumente mit sensiblen Inhalten
BGÖ 7 I a, b, c, d, e. Die Verweigerung der Einsicht in amtliche Berichte der Nachrichtendienstaufsicht ist nur in Bezug auf jene Teile der Dokumente zulässig, welche auch tatsächlich sensible Daten enthalten (E. 4.3, 4.5, 5.1, 5.2, 5.4).
BGÖ 7; ISchV 5, 13 III. Klassifizierungsvermerke (in casu Vermerk «Geheim») sind für die rechtliche Beurteilung, ob Einsicht in amtliche Dokumente erteilt werden kann, unbeachtlich (E. 5.3).
LTrans 7 I a, b, c, d, e. Le droit à l’accès aux documents officiels de la surveillance des services de renseignement ne peut être refusé que pour les parties des documents qui contiennent effectivement des données sensibles (consid. 4.3, 4.5, 5.1, 5.2, 5.4).
LTrans 7; OPrl 5, 13 III. Les classifications (en l’espèce: «secret») ne sont pas pertinentes pour juger si l’accès aux documents officiels doit être accordé ou non (consid. 5.3).
I. Abteilung; teilweise Gutheissung der Beschwerde; A-3122/2014
Der Beschwerdeführer ist Journalist. Er ersuchte das VBS gestützt auf das BGÖ um Einsicht in Titelblatt, Inhaltsverzeichnis, Zusammenfassung, sowie die vorgeschlagenen Mängelbehebungsmassnahmen von sämtlichen bisher erstellen Berichten der Aufsicht über den Nachrichtendienst. Die Einsicht wurde ihm in der Folge unter Verweis auf Geheimhaltungsinteressen sowie die Tatsache, dass einige der Dokumente als «Geheim» klassifiziert waren, vollumfänglich verweigert.
4.3 Aufgrund des in Art. 6 Abs. 1 BGÖ festgeschriebenen Öffentlichkeitsprinzips besteht eine Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Dies führt zu einer Umkehr der Beweislast. Zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs muss die Behörde deshalb beweisen, dass die in Art. 7 und 8 BGÖ aufgestellten Ausnahmefälle gegeben sind (vgl. Art. 12 Abs. 4 BGÖ; BVGE 2011/52 E. 6; eingehend aus der neueren Praxis BVGer vom 6. Oktober 2013, A-5489/2012, E. 4–7; P. Mahon/O. Gonin, in: S. C. Brunner/L. Mader (Hg.), Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008, BGÖ 6 N 11; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2002).
[…]
4.5 Nachfolgend ist für die in Frage stehenden Berichte gesondert zu prüfen, ob die von der Vorinstanz geltend gemachten Ausnahmetatbestände von Art. 7 Abs. 1 BGÖ nachgewiesen sind. In einem weiteren Schritt ist zu prüfen, ob gestützt auf die Ausnahmebestimmungen die vollständige Verweigerung des Zugangs zu den einzelnen Berichten verhältnismässig ist. Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass die von der Behörde gewählte Verwaltungsmassnahme für das Erreichen des Zieles geeignet, notwendig und für die Betroffenen zumutbar ist. Die Verwaltungsmassnahme darf nicht einschneidender sein als erforderlich und hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde (U. Häfelin/G. Müller/F. Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 581 ff.; BVGer vom 15. September 2009, A-3631/2009, E. 3.4.1).
5.
5.1 Bezüglich der Berichte A, C, D, E, G und H beruft sich die Vorinstanz insbesondere auf Art. 7 Abs. 1 lit. c BGÖ. Die Berichte würden Auskünfte über die operative Tätigkeit des Nachrichtendienstes (ND) liefern. Würden diese Informationen veröffentlicht, würden z.B. ausländische Nachrichtendienste über die Stärken und Schwächen des ND und deren Tätigkeiten informiert, was die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährden könnte.
5.1.1 In Bericht A erstattet die nachrichtendienstliche Aufsicht Bericht zu den dem Vorsteher des VBS zur Verfügung gestellten Dokumenten über die Tätigkeit zur Wahrung der inneren Sicherheit des Dienstes für Analyse und Prävention (DAP). Die Aufsichtsbehörde hat untersucht, ob die Dokumente den geltenden Rechtsgrundlagen und Weisungen entsprechen. Der Bericht enthält detaillierte Angaben über den Inhalt der Tätigkeiten und Instrumente des DAP wie z.B. die Beobachtungslisten, die Berichte über präventive Operationen und Fahndungsprogramme und die Auslandkontakte. Da Inhalte und Erkenntnisse von Operationen und Massnahmen im Bericht detailliert wiedergegeben wer|den, würden effektiv Informationen veröffentlicht, die dem Schutz der inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz dienen. Die Vorinstanz hat folglich nachgewiesen, dass bezüglich des Berichts A die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 lit. c BGÖ erfüllt ist.
Unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit erscheint jedoch die Gewährung des Zugangs zu Titelblatt, Inhaltsverzeichnis, Zusammenfassung sowie Zusammenfassung der Empfehlungen und Stellungnahmen (Anhang 1) gerechtfertigt, da diese Teile des Berichts keine detaillierten Informationen über die konkreten Tätigkeiten und Erkenntnisse des DAP liefern, welche bei Veröffentlichung die Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz gefährden könnten. Die zugänglich zu machenden Teile des Berichts A enthalten vielmehr allgemeine Ausführungen zur Gesetzmässigkeit der Informationen des DAP und zum Ablauf der aufsichtsrechtlichen Prüfung dieser Informationen.
5.1.2 Die Berichte D und G geben detailliert Auskunft über die vom Nachrichtendienst den politischen Behörden abgegebenen Hauptprodukte und über dessen operative Tätigkeiten. Gemäss Angaben der Vorinstanz würden bei einer Veröffentlichung von Informationen aus diesen Berichten u.a. ausländische Nachrichtendienste über die Stärken und Schwächen des schweizerischen Nachrichtendienstes informiert, weshalb die Vorinstanz überzeugend dargelegt hat, dass auch bezüglich dieser Berichte Art. 7 Abs. 1 lit. c BGÖ erfüllt ist.
Da Titelblatt und Inhaltsverzeichnis keine die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdenden Informationen enthalten, sind diese Teile der beiden Berichte dem Beschwerdeführer jedoch gestützt auf das Prinzip der Verhältnismässigkeit zugänglich zu machen.
5.1.3 Die Berichte C, E und H betreffen die Datenbearbeitung im Informationsschutzsystem ISIS-NT «Staatsschutz». Im Bericht C prüft die Aufsichtsbehörde die Rechtmässigkeit der Datenbearbeitung im System ISIS-NT «Staatsschutz» des DAP und in den Berichten E und H den Um- und Ausbau desselben Systems sowie die Umsetzung der Empfehlungen aus dem Bericht C. Alle drei Berichte enthalten teilweise detaillierte Informationen über die Funktionsweise des nachrichtendienstlichen Informationssystems ISIS. Des weiteren enthalten die Berichte Erkenntnisse und Massnahmen, welche Schwächen in der Organisation der mit den nachrichtendienstlichen Aufgaben betrauten Organe sowie im Informationssystem ISIS aufzeigen und beheben sollen. Die Veröffentlichung all dieser Informationen könnte die Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz gefährden, womit das Vorliegen des Ausnahmetatbestandes von Art. 7 Abs. 1 lit. c ebenfalls nachgewiesen ist (vgl. für den Bericht C Empfehlung des EDÖB vom 18. November 2010).
Auch hier ist jedoch der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten und der Zugang zu den amtlichen Dokumenten nur soweit einzuschränken, wie die öffentliche Sicherheit gefährdet werden könnte. Aus diesem Grund sind dem Beschwerdeführer aus den Berichten E und H jeweils das Titelblatt und das Inhaltsverzeichnis ohne die gesamte Ziff. 3 auszuhändigen. Diese Teile der Berichte E und H enthalten keine Informationen, bei denen die Geheimhaltungsinteressen überwiegen.
Wie die Vorinstanz einräumt, wurden Teile des Berichts C gestützt auf die Empfehlung des EDÖB vom 18. November 2010 einem anderen Gesuchsteller zugänglich gemacht. Der Beschwerdeführer macht geltend, gestützt auf Art. 2 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 24. Mai 2006 (VBGÖ, SR 152.31) stehe ihm der Zugang in demselben Umfang auch zu. Entgegen den Vorbringen der Vorinstanz würden die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 lit. a bis d BGÖ dem Grundsatz «access to one – access to all» nicht vorgehen. Wie es sich damit verhält, kann offen bleiben, da dem Beschwerdeführer im vorliegenden Fall bereits gestützt auf das Verhältnismässigkeitsprinzip in dem in der Empfehlung des EDÖB vom 18. November 2010 erwähnten Umfang sowie zusätzlich in Teile des Inhaltsverzeichnisses des Berichts C Einsicht zu gewähren ist. Dem Beschwerdeführer sind somit das Titelblatt, das Inhaltsverzeichnis ohne die gesamte Ziff. 3, das Abkürzungsverzeichnis, die Zusammenfassung, die Ziff. 2 (Auftrag und Prüfungsdurchführung), der Anhang 1 (gesetzliche Grundlagen) und der Anhang 4 (Tabelle der rechtlichen Anforderungen, Prüfpunkte) des Berichts C zu zeigen.
5.2 Bezüglich der Berichte I und K beruft sich die Vorinstanz zusätzlich zum Ausnahmetatbestand der Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 lit. c) auf die Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen und internationalen Beziehungen (lit. d, betrifft Bericht I) sowie auf die Beeinträchtigung der Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen (lit. e, betrifft Bericht K).
5.2.1 Bericht I betrifft die Inspektion des Militärischen Nachrichtendienstes (MND) und dessen Zusammenarbeit mit dem NDB. Es ist nachvollziehbar, dass die im Bericht enthaltenen Informationen zu den Verwaltungsvereinbarungen zwischen den beiden Nachrichtendiensten und ausländischen Partnern sowie zur Datenverwaltung und zur Zusammenarbeit die innere und äussere Sicherheit sowie die aussenpolitischen Interessen und internationalen Beziehungen der Schweiz betreffen (vgl. auch vorne E. 5.1.1), weshalb die Vorinstanz das Vorliegen von Art. 7 Abs. 1 lit. c und d BGÖ nachgewiesen hat.
|Weil jedoch das Titelblatt und das Inhaltsverzeichnis mit Ausnahme der Ziff. 3.5 keine sensiblen Informationen enthalten, die die Interessen der Schweiz gefährden könnten, sind diese Teile des Berichts dem Beschwerdeführer gestützt auf das Verhältnismässigkeitsprinzip zugänglich zu machen.
5.2.2 Im Bericht K wird die Zusammenarbeit zwischen dem NDB und den Kantonen, welche teilweise eigene ND unterhalten, untersucht und erläutert. Die Vorinstanz macht geltend, wenn die Bundesaufsicht über die ND nicht gewährleisten könne, dass Informationen nicht an die Öffentlichkeit gelangen, würden die kantonalen ND sowohl gegenüber der Aufsicht als auch gegenüber dem NDB zurückhaltend informieren. Dadurch könnten die Beziehungen zwischen Bund und Kantonen beeinträchtigt und die nachrichtendienstliche Tätigkeit in ihrer Gesamtheit geschwächt werden. Weil die Veröffentlichung des Berichts die Wirksamkeit der Aufsicht über die nachrichtendienstliche Tätigkeit und damit die Arbeit der ND gefährden könnte, ist die innere und äussere Sicherheit der Schweiz gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. c BGÖ effektiv betroffen. Dass die mangelnde Geheimhaltung der Erkenntnisse zu den kantonalen ND die Beziehungen zwischen Bund und insbesondere Kantonen, welche kein Öffentlichkeitsgesetz kennen, beeinträchtigen könnte, liegt ebenfalls auf der Hand. Folglich ist die Offenlegung des Berichts gestützt auf die erwähnten Ausnahmebestimmungen des BGÖ grundsätzlich zu verweigern.
Im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips ist jedoch das Titelblatt zu veröffentlichen.
5.3 Die Berichte F und J sind GEHEIM klassifiziert. Gemäss den Vorbringen der Vorinstanz enthalten die Berichte sensible Informationen, die bei Kenntnisnahme durch Unberechtigte den Landesinteressen einen schweren Schaden zufügen könnten.
5.3.1 Gemäss Art. 5 der Verordnung über den Schutz von Informationen des Bundes (SR 511.411, Informationsschutzverordnung, ISchV) werden Informationen klassifiziert, deren Kenntnisnahme durch Unberechtigte den Landesinteressen einen schweren Schaden zufügen kann. Dabei handelt es sich namentlich um Informationen, deren Bekanntwerden die Sicherheit der Bevölkerung, die Sicherheit von landeswichtigen Führungs- und Infrastrukturanlagen, die Aufgabenerfüllung von Bundesverwaltung und Armee, die aussenpolitischen Interessen oder internationalen Beziehungen der Schweiz oder die Geheimhaltung von operativen Mitteln und Methoden der Nachrichtendienste schwerwiegend gefährden kann. Die Erstellung, Bekanntgabe und das Zugänglichmachen klassifizierter Informationen sind auf ein Minimum zu beschränken. Bei Gesuchen um Zugang zu amtlichen Dokumenten überprüft die zuständige Stelle, unabhängig von einem allfälligen Klassifizierungsvermerk, ob der Zugang nach dem BGÖ zu gewähren, zu beschränken, aufzuschieben oder zu verweigern ist (Art. 13 Abs. 3 ISchV). Folglich ist die Klassifizierung der Berichte als GEHEIM nicht präjudiziell für die Frage des Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Es ist für amtliche Dokumente und damit auch für die beiden Berichte F und J unabhängig von der Klassifizierung zu prüfen, ob allfällige Geheimhaltungsinteressen im Sinne von Art. 7 BGÖ vorliegen (vgl. BVGer vom 27. Februar 2014, A-4500/2013, E. 3.6 m.w.H.).
5.3.2 Bericht F gibt Auskunft über die Prüfung von Leistungsvereinbarungen zwischen der Armee und dem NDB im Bereich der elektronischen Aufklärung bzw. ständigen Funkaufklärung. Da der Bericht die Schwerpunkte der Informationsbeschaffung enthält, würde eine Veröffentlichung und Bekanntgabe dieser Informationen die Kenntnisnahme durch ausländische Nachrichtendienste ermöglichen, was die innere und äussere Sicherheit der Schweiz gefährden könnte (Art. 7 Abs. 1 lit. c BGÖ). Bericht J durchleuchtet die internen Abläufe, die Auftragssteuerung, die Zusammenarbeit und den Einsatz von Ressourcen im NDB. Da dadurch Stärken und Schwächen des NDB sichtbar werden, könnte auch hier bei einer Veröffentlichung die innere und äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden.
Weil auch in diesem Fall das Prinzip der Verhältnismässigkeit einzuhalten ist, sind dem Beschwerdeführer von Bericht F das Titelblatt und das Inhaltsverzeichnis mit Ausnahme der gesamten Ziff. 3 sowie vom Bericht J das Titelblatt und das Inhaltsverzeichnis bis und mit Ziff. 3.2 zugänglich zu machen.
5.4 Aus dem Gesagten folgt, dass die Vorinstanz bezüglich der einzelnen Berichte spätestens in ihrer Vernehmlassung zwar nachweisen konnte, dass eine oder mehrere Ausnahmebestimmungen im Sinne von Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt sind. Gestützt auf das Verhältnismässigkeitsprinzip ist dem Beschwerdeführer jedoch dennoch eingeschränkt Zugang zu den einzelnen Berichten zu gewähren. Bei diesem Ergebnis ist die Beschwerde im Sinne der Erwägungen teilweise gutzuheissen.
[…]
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