«Raoul Weil» Bundesgericht vom 17. April 2019

Aus den Erwägungen:

4.1 Art. 16 Abs. 3 BV, welcher die Informationsfreiheit garantiert, sieht keine Umkehr des Geheimhaltungsgrundsatzes der Verwaltung zugunsten des Öffentlichkeitsprinzips vor. Er enthält einzig eine Minimalgarantie, wonach jede Person das Recht hat, Informationen aus allgemein zugäng- | lichen Quellen zu beschaffen und zu verarbeiten. Die Qualifikation einer Quelle als allgemein zugänglich ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Vorschriften, für amtliche Dokumente aus dem BGÖ. Aus Art. 16 Abs. 3 BV lässt sich somit kein Anspruch auf Einsicht in geheime Dokumente bzw. auf weitergehende Zugangsrechte ableiten (BGer vom 14. Februar 2017, 1C_129/2016, E. 2.2.2, in: ZBl 2018, 395).

4.2 Wie Art. 16 Abs. 3 BV sieht auch Art. 17 BV keine Umkehr des Geheimhaltungsgrundsatzes der Verwaltung zugunsten des Öffentlichkeitsprinzips vor. Vielmehr erfolgte dieser Paradigmenwechsel erst mit Einführung des BGÖ. Erst aus dem Öffentlichkeitsprinzip des BGÖ ergibt sich mithin ein unmittelbarer Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, dies jedoch ausdrücklich nur, soweit keine Ausnahmebestimmung greift (vgl. Art. 7 BGÖ). Auch aus der Medienfreiheit kann der Beschwerdeführer 2 demzufolge keinen über das BGÖ hinausgehenden Anspruch auf Zugang herleiten (BGer vom 14. Februar 2017, 1C_129/2016, E. 2.2.2, in: ZBl 2018, 395).

Wie dargelegt ([nicht abgedruckte] E. 3.2 hiervor) dient aber das Öffentlichkeitsprinzip zumindest indirekt der Verwirklichung der Medienfreiheit. Insbesondere sind die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 BGÖ auch im Lichte der Medienfreiheit auszulegen (vgl. nachfolgend E. 6).

4.3 […]

5. Umstritten ist die Auslegung und Anwendung der Ausnahmebestimmung von Art. 7 BGÖ, konkret von Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ.

5.1 Gemäss Art. 7 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten unter bestimmten Voraussetzungen eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert. Die Bestimmung enthält dazu eine Reihe von Ausnahmetatbeständen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich das Verhältnis des Transparenzgebots gemäss dem Öffentlichkeitsgesetz zu solchen besonderen Vertraulichkeitsregeln nicht generell festlegen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln. Entscheidend ist dafür der Sinngehalt der divergierenden Normen, für den wiederum wesentlich auf deren Zweck zurückzugreifen ist. Abzuwägen sind die sich gegenüberstehenden Interessen im Einzelfall (vgl. hierzu BGer vom 2. Dezember 2015, 1C_50/2015, E. 2.4 und 1C_74/2015, E. 4). Liegt ein Ausnahmetatbestand vor, ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Interessen an der Geheimhaltung das Transparenzinteresse überwiegen oder ob gegebenenfalls, in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV), ein eingeschränkter Zugang in Frage kommt, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen, Teilveröffentlichung oder zeitlichen Aufschub (vgl. U. Steimen, in: U. Maurer-Lambrou / G. Blechta [Hg.], Datenschutzgesetz / Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl., Basel 2014, BGÖ 7 N 9 ff.). Einen Grundsatz, wonach im Zweifel dem Öffentlichkeitsprinzip der Vorrang einzuräumen ist, gibt es genauso wenig wie das umgekehrte Prinzip. Vielmehr ist für jeden einschlägigen Ausnahmetatbestand im Einzelfall anhand der dargelegten Verhältnismässigkeitsprüfung abzuwägen, ob der Transparenz oder der Vertraulichkeit Nachachtung zu verschaffen ist (vgl. zum Ganzen BGE 142 II 313 ff. E. 3.6 und BGE 142 II 324 ff. E. 3.3).

5.2 Nach Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ gilt eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip, wenn durch die Gewährung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können. Solches trifft nicht nur im Hinblick auf rein nationale Interessen zu, sondern, mit Blick auf die internationalen Beziehungen der Schweiz, auch auf Informationen, die mit anderen Staaten ausgetauscht werden bzw. von diesen stammen und an denen gegebenenfalls diese ausländischen Staaten ein Geheimhaltungsinteresse haben können (vgl. Botschaft vom 12. Februar 2003 zum BGÖ, BBl 2003, 2010 f. Ziff. 2.2.2.1.4). Strittig ist hier, ob die Veröffentlichung der vom Beschwerdeführer 2 verlangten Dokumente gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigen kann. Bei diesen gesetzlichen Tatbestandselementen handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die den Behörden zwangsläufig einen grossen Interpretationsspielraum belassen, was aufgrund der heiklen Zusammenhänge vom Gesetzgeber durchaus so gewollt ist (vgl. BBl 2003, 2009 ff. Ziff. 2.2.2.1.3 f.). Überdies ergibt sich dies aus der französischsprachigen Gesetzesfassung, wo in noch vagerer Form als in der deutschen oder italienischen Sprachversion in Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ die Wortfolge «risque de compromettre» verwendet wird (BGE 142 II 313 ff. E. 4.1).

5.3 Die aussenpolitischen Interessen der Schweiz können beeinträchtigt sein, wenn ein anderer Staat zu veröffentlichende Daten zum Nachteil der Schweiz ausnützen könnte. Insbesondere sollen durch eine allfällige Publikation von Informationen die aktuellen und künftigen Verhandlungspositionen der Schweiz nicht geschwächt werden (vgl. Art. 7 Abs. 1 lit. d i.V.m. Art. 8 Abs. 4 BGÖ; dazu etwa BBl 2003, 2010 f. Ziff. 2.2.2.1.4; B. Cottier / ​R. Schweizer / N. Widmer, in: S. Brunner / L. Mader [Hg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, Bern 2008, BGÖ 7 N 31 und BGÖ 8 N 46). Analoges gilt, wenn sich durch die Veröffentlichung bestimmter Daten die Beziehungen zu anderen Staaten oder internationalen Organisationen verschlechtern könnten (BBl 2003, 2010 f.; Steimen, BGÖ 7 N 25). Für bestimmte heikle Informationen setzt eine Veröf- | fentlichung aufgrund diplomatischer Usanzen die ausdrückliche Einwilligung des betroffenen anderen Staates voraus (BBl 2003, 2010 f. Ziff. 2.2.2.1.4; Cottier / Schweizer / Widmer, BGÖ 7 N 33). Schliesslich muss die befürchtete Beeinträchtigung bei Offenlegung der Daten erheblich sein und ein ernsthaftes Risiko für deren Eintritt bestehen. Diese Gefahr setzt voraus, dass sich der Nachteil nach dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit ergibt (vgl. Cottier / Schweizer / ​Widmer, BGÖ 7 N 4; BGE 142 II 313 ff. E. 4.2).

5.4 Nach der Rechtsprechung liegt es in der Natur von Entscheiden politischen und insbesondere aussenpolitischen Gehalts, dass sie der justiziellen Kontrolle nur bedingt zugänglich sind, da sie gerade nicht allein auf rechtlichen, sondern zu einem grossen Teil auf politischen Kriterien beruhen. Die gerichtlichen Instanzen üben bei der Überprüfung der politischen Opportunität des Entscheids eine gewisse Zurückhaltung, sofern der Entscheid insgesamt zumindest nachvollziehbar und sachlich ist. Die Exekutivbehörden müssen ihren Beurteilungsspielraum pflichtgemäss nutzen (vgl. BGE 142 II 313 ff. E. 4.3).

6.

6.1 In seiner Empfehlung vom 25. September 2017 erwog der EDÖB, es bestehe für ihn kein Anlass, an der Richtigkeit der Ausführungen des GS-EFD zu zweifeln, wonach ein Zusammenhang zwischen den verlangten Dokumenten und dem US-Steuerstreit, welcher noch nicht abgeschlossen sei, bestehe. Die aktuelle Einschätzung des GS-EFD in Bezug auf das Risiko einer Offenlegung der nachgefragten Dokumente sei für ihn glaubhaft und nachvollziehbar. Demnach sei davon auszugehen, dass die Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen im Falle einer Offenlegung von einer gewissen Erheblichkeit wäre und ein ernsthaftes Risiko bestünde, dass sie eintreffen würde. Der Ausnahmegrund nach Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ sei zum jetzigen Zeitpunkt erfüllt, und der Zugang zu den Dokumenten sei bis zum Abschluss des US-Steuerstreits aufzuschieben (vgl. Ziffer 19 der Empfehlung vom 25. September 2017).

6.2 In seiner Verfügung vom 16. Oktober 2017 folgte das GS-EFD dieser Empfehlung des EDÖB vom 25. September 2017. Es präzisierte, es sei im Besitz von neun, Raoul Weil betreffenden personenbezogenen Dokumenten im Steuerstreit zwischen den USA und der Schweiz aus dem Zeitraum vom 20. Oktober 2008 bis 11. Dezember 2008 (Dokumente 80, 81, 91–95, 98 und 114 des Führungsdossiers GS-EFD). Diese neun Dokumente beinhalteten Angaben zum Verlauf der Verhandlungen zwischen der Schweiz und dem DOJ. Es bestehe die Gefahr, dass eine Veröffentlichung dieser Informationen die Beziehungen zwischen der Schweiz und den USA unverhältnismässig belasten und sich allgemein auf die konstruktive Zusammenarbeit mit dem DOJ auswirken könnte. Sobald der Steuerstreit beendet sei, werde es das Zugangsgesuch erneut entsprechend den Erwägungen in Ziffer 19 der Empfehlung des EDÖB vom 25. September 2017 beurteilen.

6.3 Die Vorinstanz hat geschlossen, es sei glaubhaft und nachvollziehbar, dass im Falle einer Offenlegung der verlangten Dokumente das ernsthafte Risiko einer erheblichen Beeinträchtigung der schweizerischen aussenpolitischen Interessen bestünde. Eine mildere, ebenso geeignete Massnahme als die vorläufige Verweigerung des Zugangs zu den Dokumenten sei nicht ersichtlich. Insbesondere sei zum aktuellen Zeitpunkt das Interesse an einer intakten Beziehung zu den USA als wichtigen Verhandlungspartner höher zu gewichten als das private Interesse des Beschwerdeführers 2 am Zugang zu den Dokumenten und das Interesse der Öffentlichkeit an Transparenz. Entsprechend der Empfehlung des EDÖB vom 25. September 2017 sei der Zugang zu den verlangten Dokumenten gestützt auf Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ vorläufig aufzuschieben, was dem Beschwerdeführer 2 zuzumuten und somit verhältnismässig sei.

6.4 Der Beschwerdeführer bringt vor, eine Gefährdung oder Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz durch die Herausgabe von Akten im Fall Raoul Weil sei nicht glaubhaft gemacht, geschweige denn nachgewiesen. Die Vorinstanz habe zudem zu Unrecht das Sicherheitsinteresse der Schweiz gegen das private Interesse des Beschwerdeführers 2 abgewogen. Dieser verfolge als Redakteur (bzw. «Mitarbeiter eines Dokumentationssendegefässes des nationalen Leitmediums») ein öffentliches Interesse. Dieses Interesse sei gewichtiger als jenes an der Geheimhaltung amtlicher Dokumente, zumal diese eine bereits abgeschlossene Affäre betreffen würden.

6.5 Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers 2 ist der Schluss der Vorinstanzen, wonach eine erhebliche Gefahr besteht, dass sich bei einer Veröffentlichung der fraglichen Dokumente die Beziehungen zwischen der Schweiz und den USA verschlechtern könnten und die Herausgabe der Informationen negative Folgen auf die konstruktive Zusammenarbeit mit dem DOJ haben könnte, nicht zu beanstanden. Insbesondere solange unbestrittenermassen weiterhin Strafverfahren gegen Kategorie-1-Banken laufen, ist auch der Steuerstreit zwischen der Schweiz und den USA noch nicht abgeschlossen. Dieser Steuerstreit weist eine lange Vorgeschichte auf (vgl. hierzu [nicht abgedruckte] E. 2.1 hiervor) und die fraglichen Unterlagen beinhalten Angaben zum Verlauf der Verhandlungen der Schweiz mit dem DOJ. Darin werden rechtliche Einschätzungen abgegeben und strategische Überlegungen zur Lieferung von Daten durch die | Banken an die US-Behörden angestellt, was aussenpolitisch brisant ist (vgl. insoweit auch bereits das Urteil des BVGer vom 28. Dezember 2015, A-306/2015, E. 6.4). Die Veröffentlichung der Dokumente vor Abschluss der laufenden Strafverfahren könnte sich insbesondere auch negativ auf diese Verfahren auswirken.

Die von der Vorinstanz vorgenommene Interessenabwägung verletzt im Ergebnis kein Bundesrecht. Das öffentliche Interesse an der Vertraulichkeit der Dokumente bis zur Beendigung des Steuerstreits mit den USA ist als gewichtig einzustufen. Dem Beschwerdeführer 2 ist zwar beizupflichten, dass er als Redakteur und renommierter Filmemacher, dessen Dokumentarfilme mehrfach mit Preisen ausgezeichnet wurden, mit seinem Zugangsgesuch nicht einzig ein privates Interesse verfolgt. Vielmehr dient das Transparenzgebot insoweit zumindest indirekt auch der Verwirklichung der Medienfreiheit (vgl. [nicht abgedruckte] E. 3.2 hiervor). Die Vorinstanz hat indes bei ihrer Abwägung das Interesse der Öffentlichkeit an Transparenz und damit auch an der öffentlichen Aufarbeitung des US-Steuerstreits sehr wohl berücksichtigt (vgl. E. 6.3 hiervor und angefochtenes Urteil E. 5.3.4). Diese Interessen des Beschwerdeführers 2 als Medienschaffender und der Öffentlichkeit an Transparenz vermögen das entgegenstehende aussenpolitische Interesse an der Geheimhaltung im jetzigen Zeitpunkt nicht aufzuwiegen. Mit diesem Entscheid wird eine öffentliche Aufarbeitung nicht verhindert, sondern einzig bis zum definitiven Abschluss des Steuerstreits aufgeschoben.

Damit hat die Vorinstanz zu Recht dem Verhältnismässigkeitsprinzip Nachachtung verschafft. Eine mildere, ebenso geeignete Massnahme als die vorläufige Verweigerung des Zugangs ist, wie von der Vorinstanz zutreffend dargelegt, nicht ersichtlich.

Zusammenfassend hält das angefochtene Urteil der bundesgerichtlichen Überprüfung stand.