«Wickelkommoden II» Bundesverwaltungsgericht vom 2. August 2021

4.1Art. 6 BGÖ legt das Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt fest (statt vieler BGE 142 II 313 ff. E. 3.1). Danach hat jede Person grundsätzlich das Recht, amtliche Dokumente einzusehen oder von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Dies bezweckt die Förderung der Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung (Art. 1 BGÖ). Dadurch soll das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die öffentlichen Institutionen gestärkt, die Kontrolle über die Verwaltung verbessert und eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess ermöglicht werden (BGE 142 II 313 ff. E. 3.1 m.w.H.; BVGer vom 17. Juni 2020, A-4781/2019, E. 4.2 m.w.H.).

4.2Art. 7 Abs. 1 BGÖ zählt die Ausnahmen des Öffentlichkeitsprinzips abschliessend auf. Es handelt sich dabei um öffentliche Interessen, bei deren Gefährdung der Zugang zu amtlichen Dokumenten abweichend von Art. 6 BGÖ eingeschränkt, aufgehoben oder verweigert werden kann. Die Mehrheit der Rechtsprechung und Lehre ist der Auffassung, dass der Gesetzgeber in diesen Fällen die Interessenabwägung bereits vorweggenommen und das Geheimhaltungsinteresse gegenüber dem öffentlichen Interesse am Zugang als überwiegend bewertet hat; eine Gegenüberstellung der Interessen erübrigt sich hier, da eine Berücksichtigung der Legitimität der Gründe für einen Zugang gänzlich entfällt (BGE 144 II 77 ff. E. 3; BVGE 2011/53 E. 6; Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ] BBl 2003 1963, 2006; U. Steinen, in: U. Maurer-Lambrou/G.-P. Blechta [Hg.], Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz [DSG]/Öffentlichkeitsgesetz [BGÖ], 3. Aufl., Basel 2014, BGÖ 7 N 3).

4.3Beim Zugang zu amtlichen Dokumenten, die die Privatsphäre Dritter beeinträchtigen können, verhält es sich anders. Hier hat eine individuelle Interessenabwägung stattzufinden. Ausnahmsweise kann das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen (Art. 7 Abs. 2 BGÖ; Art. 6 Abs. 1 VBGÖ).

4.4Amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Ist eine Anonymisierung nicht möglich, ist das Zugangsgesuch nach Art. 19 DSG zu beurteilen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). Bundesorgane dürfen Personendaten bekanntgeben, wenn diese im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Art. 19 Abs. 1^bis des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz [DSG, SR 235.1]). Stammdaten können unter Vorbehalt von Art. 19 Abs. 4 DSG grundsätzlich voraussetzungslos bekanntgegeben werden.

4.5Aufgrund der geltend gemachten Interessen ist hier zu untersuchen, ob der ersuchte Zugang gestützt auf die Ausnahmegründe gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ (E. 5) oder Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ (E. 6) zu verweigern ist. Weitere Ausnahmegründe werden von den Beschwerdegegnerinnen nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich. Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob die Privatsphäre der Beschwerdegegnerinnen höher zu gewichten ist als das öffentliche Interesse am Zugang (E. 7).

5.

5.1Zu prüfen ist zunächst, ob Geschäftsgeheimnisse der Beschwerdegegnerinnen in den geschwärzten Stellen des «Abschlussberichts PrSG-Stichprobe 2015» dem beantragten Zugang entgegenstehen (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ).

[Zusammenfassung der Vorbringen der Vorinstanz und der Parteien zum Geschäftsgeheimnis]

5.6Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird unter anderem eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ). Als Geheimnis wird dabei eine Tatsache qualifiziert, die weder offenkundig noch allgemein zugänglich ist, an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Interesse hat und welche er geheim halten will (BVGer vom 17. Juni 2020, A-4781/2019, E. 6.3.1, BVGer vom 23. Oktober 2017, A-6755/2016, E. 6.4.4 und BVGer, sic! 2017, 622 E. 5.4. «Kernkraftwerk Beznau»). Nicht alle Geschäftsinformationen, über welche die Verwaltung verfügt, werden von dieser Ausnahmeregelung erfasst. Als Geschäftsgeheimnis gelten insbesondere Informationen, die zu einer Beeinträchtigung des geschäftlichen Erfolgs des Unternehmens beziehungsweise zu einer Verfälschung des Wettbewerbs und damit zu Wettbewerbsnachteilen des Unternehmens führen könnten, wenn sie Konkurrenzunternehmen bekannt würden. Insofern wird der Geheimnisbegriff weit verstanden (BGE 142 II 340 ff. E. 3.2 = BGer, sic! 2016, 671 ff., «Firmenexperten»; BGE 144 II 91 ff. E. 3.1; BVGer vom 17. Juni 2020, A-4781/2019, E. 6.3.1 m.w.H.).

5.7Inwiefern es sich bei den Produktbezeichnungen und Produktbildern der mangelhaften Wickelkommoden um Geschäftsgeheimnisse im oben dargelegten Sinn handeln soll, vermögen die Beschwerdegegnerinnen nicht substantiiert darzulegen. Auch aus den Akten ist dies nicht ersichtlich. Die im Bericht festgestellten Mängel wurden bereits offengelegt. Der mögliche Rückschluss auf die Beschwerdegegnerin 12 und die anderen Beschwerdegegnerinnen als deren Inverkehrbringerinnen vermag für sich allein nicht zu einer Verfälschung des Wettbewerbs zu führen. Wenn überhaupt gründet ein allfälliger Umsatzrückgang auf den Mängeln der Wickelkommoden. Zudem schildert die Beschwerdegegnerin 12 ihre geltend gemachten, allgemein gehaltenen Schadenrisiken bezüglich Image und finanzieller Einbussen einzig aus dem Blickwinkel der Kundschaft. Sie bringt zu Recht nicht an, aus der Offenlegung von Produktbezeichnungen und Produktbildern von Wickelkommoden, die vor fünf Jahren als mangelhaft beurteilt worden waren, ergebe sich ein Wettbewerbsvorteil von Konkurrenten. Die | weiteren Beschwerdegegnerinnen befürchten zwar eine Wettbewerbsverzerrung, legen aber nicht dar, wie die missbräuchliche Verwendung der geschwärzten Daten durch Wettbewerber und Marktbegleiter konkret aussehen könnte. Die geltend gemachten drohenden Schäden mögen zwar unangenehm sein, aber sie sind nicht als Beeinträchtigungen anzusehen (vgl. BGE 144 II 77 ff. E. 3; BGE 144 II 91 ff. E. 4.8 = BGer, sic! 2018, 186 ff., «EMI-Daten»).

5.8Das Vorliegen eines Ausnahmegrundes nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ ist zu verneinen.

6.

6.1Ein weiterer Grund für eine Einschränkung, Aufhebung oder Verweigerung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten stellt die Vermittlung von Informationen dar, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ).

[Zusammenfassung der Vorbringen der Vorinstanz und der Parteien zur freiwilligen Mitteilung der Informationen und zur Zusicherung der Geheimhaltung durch die Behörde]

6.5Grundsätzlich darf der Zugang zu einem amtlichen Dokument nicht vom Willen eines Dritten abhängen. Ausnahmsweise ist dies nach der Rechtsprechung jedoch zulässig, sofern drei Kriterien kumulativ erfüllt sind: Erstens wurden die Informationen von einer Privatperson mitgeteilt. Zweitens wurden die Informationen der Behörde freiwillig – das heisst nicht im Rahmen einer gesetzlichen oder vertraglichen Pflicht – mitgeteilt. Drittens muss die Verwaltung die Zusicherung der Vertraulichkeit auf ausdrückliches Verlangen erteilt haben. Dabei verpflichtet sie sich, die Vertraulichkeit der betreffenden Information zu wahren (BVGE 2011/52, E. 6.3.3; BVGer vom 18. November 2020, A-6003/2019, E. 6.6.1; BVGer vom 17. Juni 2020, A-4781/2019, E. 7.1; BVGer, sic! 2018, 640 ff. E. 6.1, «Zentrale Arbeitsmarktkontrolle»).

6.6Vorliegend ist das Kriterium der freiwilligen Mitteilung nicht gegeben (vgl. auch BVGer vom 17. Juni 2020, A-4781/2019 E. 7; BGE 144 II 91 ff. E. 3.3). Nicht nur trifft alle Inverkehrbringer eine Meldepflicht gegenüber dem zuständigen Vollzugsorgan, sofern sie feststellen oder Grund zur Annahme haben, dass von ihrem Produkt eine Gefahr für die Sicherheit oder die Gesundheit der Verwenderinnen und Verwender oder Dritter ausgeht (Art. 8 Abs. 5 PrSG; BVGer vom 26. Juni 2017, A-3085/2016, E. 3.3.6). Wer Produkte in Verkehr bringt, muss zum Nachweis der Erfüllung der Anforderungen nach dem PrSG alle erforderlichen technischen Unterlagen sowie die Konformitätserklärung beibringen können. Diese Pflicht gilt ab Inverkehrbringen des Produkts während der angegebenen oder vernünftigerweise vorhersehbaren Gebrauchsdauer, jedoch mindestens während 10 Jahren ab der Herstellung (Art. 10 der Verordnung über die Produktesicherheit vom 19. Mai 2010 [PrSV; SR 930.111]). Die Inverkehrbringer und allfällige weitere betroffene Personen trifft eine Mitwirkungs- und Auskunftspflicht, welche eine unentgeltliche Erteilung aller erforderlichen Auskünfte sowie die Herausgabe der erforderlichen Nachweise und Unterlagen umfasst (Art. 11 PrSG). Im Rahmen der stichprobenweisen Kontrollen sind die zuständigen Kontrollorgane unter anderem befugt, vom Inverkehrbringer die für den Nachweis der Konformität des Produktes erforderlichen Unterlagen und Informationen zu verlangen oder eine technische Überprüfung des Produkts anzuordnen (Art. 22 Abs. 3 und 4 PrSV). Die Beschwerdegegnerin 12 kann aus dem Einwand, wonach sie die Daten nur aufgrund der zugesicherten Vertraulichkeit übermittelt habe, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Damit fällt eine Ausnahme ausser Betracht. Insoweit kann offenbleiben, ob die Beschwerdegegnerin 12 als Privatperson anzusehen ist, ob eine Zusicherung der Geheimhaltung durch die Vorinstanz auf ausdrückliches Verlangen erfolgte, und diese sich bereits auf das Produktbild sowie die Produktbezeichnung oder nicht vielmehr auf die einverlangten technischen Unterlagen und den Konformitätsnachweis bezog.

6.7Ebenso wenig rechtfertigt ein von der Vorinstanz vorgebrachter, erhöhter Verwaltungsaufwand aufgrund eines potenziellen, rechtswidrigen Verhaltens der meldepflichtigen Unternehmen eine Zugangsbeschränkung. Ein solches Gebaren ist weder zu erwarten, noch verdient es Schutz (ebenso BGE 144 II 77 ff. E. 5.8 = BGer, sic! 2018, 182 ff., «Neue Ereignisdatenbank»).

6.8Im Ergebnis ist kein Ausnahmegrund nach Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ gegeben.

7.

7.1Die Beschwerdeführerin beruft sich schliesslich auf ein überwiegendes öffentliches Interesse beim Schutz der Privat- und Geheimsphäre nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ sowie Art. 9 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1^bis DSG.

7.2Personendaten umfassen alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen (Art. 3 Bst. a DSG). Art. 13 Abs. 2 BV verankert den Anspruch jeder Person auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten. Der hohe Stellenwert dieses Rechtsguts zeigt sich im BGÖ darin, dass gestützt auf Art. 9 Abs. 1 BGÖ personenbezogene Daten grundsätzlich zu anonymisieren sind, soweit dies möglich ist (BGE 144 II 91 ff. E. 4.3 = BGer, sic! 2018, 186 ff., «EMI-Daten»). Daraus ist aber keine generelle Anonymisierungspflicht abzuleiten (I. Häner, in: U. Maurer-Lambrou/G.-P. Blechta [Hg.], Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz [DSG]/Öffentlichkeitsgesetz [BGÖ], 3. Aufl., Basel 2014, BGÖ 9 N 50 f.).

7.3Das Zugangsgesuch zielt auf die Bekanntgabe von Produktbezeichnungen und Produktbildern ab. Diese Angaben lassen zwar keine unmittelbaren Rückschlüsse auf die Beschwerdegegnerinnen zu. Mit einer journalistischen Recher | che finden sich jedoch möglicherweise die Namen der Unternehmen, die die Produkte in ihrem Verkaufssortiment aufführten. Obwohl daraus nicht eindeutig hervorgeht, ob diese Unternehmen zugleich als Hersteller oder Inverkehrbringer fungieren, werden die Beschwerdegegnerinnen zumindest als Verkäuferinnen aus dem Kontext der gewonnenen Informationen bestimmbar. Das Zugangsgesuch verlangt somit die Offenlegung von Personendaten, die nicht anonymisiert werden können (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). Damit fallen die betroffenen Personendaten unter die datenschutzrechtliche Definition von Art. 3 Bst. a DSG und in den Geltungsbereich des Art. 19 Abs. 1^bis DSG.

7.4Gemäss Art. 19 Abs. 1^bis DSG dürfen Bundesorgane gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn diese im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und wenn an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b). Die erste Voraussetzung ist vorliegend betreffend den Abschlussbericht «PrSG-Stichprobe 2015» erfüllt, da es sich hierbei um ein amtliches Dokument handelt (vgl. dazu Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Strittig ist jedoch das Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses.

7.5Zur Beurteilung des Zugangsgesuchs der Beschwerdeführerin und für das weitere Vorgehen ist das öffentliche Interesse am Zugang zu den verlangten Dokumenten den privaten Interessen der betroffenen Dritten am Schutz ihrer Personendaten gegenüberzustellen (vgl. auch Art. 7 Abs. 2 BGÖ und Art. 6 Abs. 2 VBGÖ). Bei der Gewichtung der privaten Interessen sind insbesondere die Rolle beziehungsweise Stellung der betroffenen Person, die Auswirkungen einer Bekanntgabe für sie und die Art der Daten zu berücksichtigen (vgl. BGE 142 II 340 ff. E. 4.4 = BGer, sic! 2016, 671 ff., «Firmenexperten»; BVGer vom 18. November 2020, A-6003/2019, E. 8.6). Auf Seiten des öffentlichen Interesses steht die Öffentlichkeit der Verwaltung im Sinne der bereits genannten Zielsetzungen des BGÖ im Vordergrund (vgl. oben E. 4.2). Gemäss Art. 6 Abs. 2 VBGÖ kommen als spezifische öffentliche Interessen am Zugang ein besonderes Informationsinteresse der Öffentlichkeit (Bst. a), der Schutz der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit (Bst. b) sowie eine rechtliche oder faktische Beziehung oder Nähe zum Staat, aus welcher dem betroffenen Unternehmen bedeutende Vorteile erwachsen (Bst. c; vgl. dazu auch BGE 144 II 77 ff. E. 5.10 = BGer, sic! 2018, 182 ff., «Neue Ereignisdatenbank»), in Frage.

[Vorbringen der Vorinstanz und der Parteien zur Interessenabwägung gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ]

7.7

7.7.1In der Beschwerde wird zu Recht vorgebracht, dass eine wirksame Berichterstattung über die Kontrolltätigkeit der Vorinstanz erst in geeigneter Weise möglich ist, wenn offengelegt wird, welche Wickelkommoden-Modelle aus welchen Gründen von ihr als mangelhaft beurteilt worden waren (vgl. auch BGE 144 II 77 ff. E. 5.1). Da die Vorinstanz im Rahmen eines öffentlichen Auftrags zur Marktüberwachung ausserberuflich verwendeter Produkte gemäss PrSG tätig ist und in dieser Stellung Wickelkommoden auf ihre Sicherheit überprüft hat, besteht ein gesellschaftliches und insoweit besonderes Informationsinteresse an den Ergebnissen. Die Beschwerdeführerin als Medienschaffende übt an dieser Stelle eine Wächterfunktion aus, die im Idealfall das Vertrauen der Bevölkerung in die korrekte Verwaltungstätigkeit stärkt. Dabei ist eine mediale Berichterstattung über die mangelhaften Produkte nicht gleichzusetzen mit einer öffentlichen Warnung durch die Vorinstanz. Erstere kann als Entscheidungshilfe beim Kauf einer Wickelkommode dienen und aufzeigen, auf welche Sicherheitsaspekte zu achten ist. Damit trägt sie zum Schutz der öffentlichen Gesundheit bei. Der allenfalls noch zirkulierende Bestand an mangelhaften Wickelkommoden stellt ebenfalls eine Gefahr für die Gesundheit der Kinder und damit ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Bekanntgabe der fehlerhaften Modelle dar. Bei der Beurteilung fällt bezüglich Sicherheit die falsche Typbezeichnung besonders ins Gewicht. Aus Sicherheitsgründen darf ein 15 Kilogramm schweres Kind nicht auf eine Kommode Typ 1 (für Kinder bis 11 Kilogramm) gelegt werden. Dieser Mangel kann unabhängig von der Typ-Bezeichnung oder dem Verhalten der Betreuungspersonen zu einer objektiv gefährlichen Situation für Kinder führen. Schliesslich finanziert sich die Vorinstanz zu einem grossen Teil durch einen Zuschlag auf der Prämie der Nichtberufsunfallversicherung, dessen Höhe der Bundesrat festlegt (Art. 99 f. der Verordnung über die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten vom 19. Dezember 1983 [Verordnung über die Unfallverhütung, VUV; SR 832.30]). Daraus resultiert eine gewisse Staatsnähe.

7.7.2Demgegenüber lässt der Zugang zu den beantragten Informationen über die Produktbezeichnungen und Produktbilder möglicherweise einen Rückschluss auf die Beschwerdegegnerinnen zu. Hierbei handelt es sich lediglich um Stammdaten und nicht um (sensible) Informationen, die im gleichen Markt tätige Unternehmen bevorteilen. Da die Beschwerdegegnerinnen bezüglich der mangelhaften Produkte ohnehin bereits einem Verkaufsverbot unterliegen und sich eigenen Aussagen zufolge daran halten, sind aus der Gewährung des Zugangs keine weiteren Folgen zu befürchten. Zudem wurde die Beschwerdegegnerin 15 aus dem Handelsregister gelöscht und die Beschwerdegegnerin 16 befindet sich in Liquidation, so dass ihren privaten Interessen ein geringeres Gewicht beizumessen ist. Angesichts der fehlenden Aktualität der angeforderten Informationen halten sich die Auswirkungen einer allfälligen Bekanntgabe für die Beschwerdegegnerinnen zum jetzigen Zeitpunkt umso mehr in Grenzen. Soweit die Beschwerdegegnerin 12 und die Vorinstanz festhalten, eine öffentliche Warnung sei in Bezug auf die festgestellten Mängel nicht notwendig gewesen, bezieht sich diese Aussage einzig auf die aktive Informationspflicht der Vorinstanz. Nach dem Öffentlichkeitsgesetz ist im Sinne des Öffentlichkeitsprinzips mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. dazu oben E. 4.1) | ebenfalls die passive Information möglich. Dabei wird das Recht auf bestimmte Informationen, wie vorliegend, erst auf Antrag einer Person geprüft. Ein Zugangsrecht der Beschwerdeführerin kann sich somit unabhängig von einer allfälligen Pflicht der Vorinstanz zur öffentlichen Warnung ergeben und hat nicht die gleich grosse Wirkungsmacht. Zudem steht den Beschwerdegegnerinnen das Recht auf Gegendarstellung zu, sollten sie in ihrer Persönlichkeit unmittelbar betroffen sein (Art. 28g des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [ZGB, SR 210]). Soweit die Beschwerdegegnerinnen Imageschäden und wirtschaftliche Schäden befürchten – ohne sie substantiiert darzulegen (vgl. oben E. 5.7) – ist festzuhalten, dass sie als Inverkehrbringerinnen eine kritische Berichterstattung in Kauf nehmen müssen, zumal die Sicherheit ihrer Produkte durch gesetzliche Vorschriften geregelt wird und sie nach PrSG für die Behebung der festgestellten Mängel verantwortlich zeichnen. Kurzfristig unangenehme Folgen in Form einer vorübergehend allenfalls höheren Medienpräsenz reichen für die Verweigerung des Zugangs nicht aus (vgl. BVGer vom 18. November 2020, A-6003/2019, E. 8.7.4 m.w.H.).

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Ko