«Cheffe de mission» Tribunal administratif fédéral du 21 février 2022

«Cheffe de mission» Tribunal administratif fédéral du 21 février 2022

Consultation du dossier, droit d’être entendu, incompétence de l’autorité qui n’est pas le maître du fichier

Cour I; recours irrecevable; réf. A-1221/2020

LPD 8; PA 26, 27, 28.

Si le recourant n’a demandé l’accès à ses données personnelles que sous l’angle de la LPD, en se référant à l’art. 8 LPD, il convient de considérer que le recours est également saisi par les art. 26 à 28 PA, auxquels l’autorité inférieure s’est référée et dans la mesure où le Tribunal applique d’office le droit fédéral (consid. 2.5).

PA 26, 27, 28.

La PA ne prévoit pas de règle sur le moment auquel une preuve est versée au dossier. Il faut retenir qu’une pièce est versée à la procédure lorsque l’autorité la place dans le dossier de la procédure, le cas échéant à l’issue d’une décision expresse. Il en résulte que le droit d’être entendu ne peut être respecté que s’il porte sur un dossier complet, contenant l’ensemble des pièces dont l’autorité a pris connaissance et qui sont susceptibles de servir de fondement à sa décision, tout en prononçant, le cas échéant, une restriction de consultation au sens de l’art. 27 PA. A défaut de procéder ainsi, l’autorité inférieure ne respecte pas le droit d’être entendu du recourant au sens de l’art. 26 PA. Elle pourrait en outre contourner le mécanisme de l’art. 28 PA en empêchant l’autorité de recours de se prononcer sur le bien-fondé de la restriction faute de disposer de ces pièces dans le dossier d’instruction de la cause qui, lorsqu’il est produit, doit lui être complet (consid. 3.3.2).

PA 46 I a; LTF 93 I a.

Une limitation de l’accès au dossier, notifiée sous forme de décision incidente en cours de procédure, n’entraîne en principe pas de préjudice irréparable au sens de l’art. 46 al. 1 let. a PA ou de l’art. 93 al. 1 let. a LTF (consid. 4.2).&cbr;

DSG 8; VwVG 26, 27, 28.

Wenn der Beschwerdeführer den Zugang zu seinen Personendaten nur unter dem Gesichtspunkt des DSG unter Verweis auf Art. 8 DSG verlangt, ist die Beschwerde auch als nach Art. 26 bis 28 VwVG erhoben zu betrachten, auf die sich die Vorinstanz bezogen hat und insoweit als das Gericht das Bundesrecht von Amtes wegen anwendet (E. 2.5).

VwVG 26, 27, 28.

Das VwVG enthält keine Regel zum Zeitpunkt, in dem ein Beweismittel zu den Akten gegeben wird. Es ist davon auszugehen, dass ein Beweismittel ins Verfahren eingeführt wird, wenn die Behörde es – gegebenenfalls nach einem ausdrücklichen Entscheid – zu den Akten des Verfahrens nimmt. Daraus folgt, dass das rechtliche Gehör nur eingehalten werden kann, wenn es sich auf eine vollständige Akte mit sämtlichen Aktenstücken bezieht, von denen die Behörde Kenntnis genommen hat und die als Entscheidgrundlage dienen können, wobei sie gegebenenfalls eine Beschränkung der Einsichtnahme nach Art. 27 VwVG verfügen kann. Andernfalls verletzt die Vorinstanz das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers im Sinne von Art. 26 VwVG. Ferner könnte die Vorinstanz den Mechanismus von Art. 28 VwVG umgehen, indem sie die Beschwerdeinstanz daran hindert, sich zur Stichhaltigkeit der Beschränkung zu äussern, weil sie in der vorgelegeten Untersuchungsakte, die vollständig sein muss, nicht über diese Aktenstücke verfügt (E. 3.3.2).

VwVG 46 I a; BGG 93 I a.

Eine während des Verfahrens als Zwischenentscheid mitgeteilte Beschränkung der Akteneinsicht führt grundsätzlich nicht zu einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG oder Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG (E. 4.2).

Le 23 juillet 2018, les époux B. et A. (ci-après: les époux) ont déposé contre la Confédération, pour le compte d’A., une demande de dommages-intérêts et d’indemnité pour tort moral. Les dommages invoqués découleraient, en substance, de l’absence de mesures d’accompagnement prises à l’égard de ce dernier par la Direction des ressources du Département fédéral des affaires étrangères (DR DFAE) et le Service de renseignement de la Confédération (SRC) lors du licenciement de son épouse, B, qui occupait le poste de cheffe de mission.

Par courrier confidentiel du 26 juillet 2019, le SRC a informé le Département fédéral des finances (DFF) qu’il pouvait consulter le dossier dans ses locaux. Il a résumé à l’intention du DFF le contenu de 24 documents classifiés. A la suite de chaque document résumé, le SRC a indiqué au DFF les informations qui pouvaient être communiquées à A. Le SRC a en outre expliqué, pour chaque document, les motifs de son opposition à la consultation par A. Le SRC a estimé qu’un seul document pouvait être divulgué à A, à condition toutefois que les noms et les abréviations fussent anonymisés.

Dans leurs observations finales du 5 novembre 2019 devant le DFF, les époux ont demandé l’accès à la lettre confidentielle du SRC du 26 juillet 2019, ainsi qu’aux 24 documents du SRC en question. Ils ont fondé leur demande d’accès sur l’art. 8 LPD.

Par décision incidente du 29 janvier 2020, le DFF a rejeté, en application des art. 27 al. 1 let. a PA et 9 al. 2 let. a LPD, la demande de consultation intégrale du dossier du SRC et de la lettre confidentielle du SRC du 26 juillet 2019. Il a en outre suspendu l’instruction de la demande d’indemnisation, en précisant que l’instruction serait reprise à l’échéance du délai de recours ou, en cas de contestation de ladite décision, jusqu’à droit jugé.

|Par mémoire du 2 mars 2020, A. (ci-après: le recourant) a saisi le Tribunal administratif fédéral (TAF) d’un recours contre la décision incidente du 29 janvier 2020 du DFF (ci-après: l’autorité inférieure), en concluant implicitement à son annulation et en demandant, pour l’essentiel, l’accès aux 24 documents du dossier du SRC le concernant, ainsi que l’accès à «tous les documents en possession du SRC».

2.

2.1Dans la décision incidente attaquée, l’autorité inférieure a refusé au recourant la consultation intégrale du dossier du SRC le concernant, qui se compose de 24 documents secrets ou confidentiels se trouvant dans les livres du SRC et que l’autorité inférieure a pu consulter, et de la lettre confidentielle du 26 juillet 2019 adressée par le SRC à l’autorité inférieure, qui liste les 24 documents précités, puis les résume en expliquant pourquoi ils ne peuvent pas être transmis au recourant et précise, pour chaque document, les informations qui peuvent être transmises au recourant.

2.2Pour sa part, le recourant demande, en contestant implicitement la décision attaquée, l’accès aux 24 documents du SRC le concernant, ainsi que l’accès à «tous les documents en possession du SRC».

Par ailleurs, à l’appui de sa réplique du 10 décembre 2020, il se plaint de plusieurs dénis de justice qui auraient été commis par l’autorité inférieure, ainsi que de différentes tentatives d’élimination et d’intimidation dont il prétend avoir fait l’objet.

2.3

2.3.1L’objet du litige est délimité par les conclusions des parties qui ne sauraient s’étendre au-delà de l’objet de la contestation, tel qu’il a été défini dans la décision attaquée et, singulièrement, par son dispositif. En d’autres termes, seul ce qui a été traité dans le cadre de la procédure devant l’autorité inférieure, ou aurait dû l’être si la loi avait été correctement interprétée, peut être soumis à l’autorité de recours (ATF 133 II 35 ss consid. 2; TAF du 14 mai 2020, B-5291/2018, consid. 1.2.1.1 et du 16 octobre 2019, B-207/2019, consid. 1.4). Par conséquent, le litige en recours peut être réduit par rapport au litige de première instance, mais ne saurait être ni élargi, ni transformé par rapport à ce qu’il était devant l’autorité précédente, qui l’a fixé dans le dispositif de la décision attaquée (ATF 142 I 155 ss consid. 4.4.2 et ATF 136 II 457 ss consid. 4.2; ATAF 2017 V/4 consid. 3).

[…]

2.4Au cas d’espèce, le Tribunal constate que le recourant a formulé, à l’appui de ses écritures, plusieurs griefs ou requêtes qui s’écartent de l’objet de la contestation, étant précisé que certains de ces griefs sont également tardifs.

2.4.1En premier lieu, tous les griefs invoqués par le recourant qui ne concernent pas la procédure de consultation des pièces du dossier s’écartent de l’objet du litige et doivent être déclarés irrecevables. Il s’agit des tentatives d’élimination et d’intimidation dont le recourant prétend avoir fait l’objet, de la délivrance d’un passeport diplomatique, du certificat de travail de son épouse, de la qualification juridique du dommage qu’il prétend avoir subi ou encore de la réévaluation de son montant. Il s’agit également des griefs que le recourant qualifie de «dénis de justice» concernant le traitement de sa demande de dommages-intérêts, le traitement de ses actes de propriété, la confiscation de ses biens immobiliers et mobiliers en (…), le rôle de la DR DFAE et du SRC, ou encore la prétendue absence d’experts indépendants et neutres.

[…]

2.5Il s’ensuit que l’objet du litige consiste à déterminer si l’autorité inférieure, se fondant sur les art. 27 al. 1 let. a PA et 9 al. 2 let. a LPD, a refusé à bon droit la demande du recourant de consultation intégrale du dossier du SRC et de l’écrit confidentiel du SRC du 26 juillet 2019. Si, pour sa part, le recourant n’a demandé l’accès à ses données personnelles que sous l’angle de la LPD, en se référant à l’art. 8 LPD, il convient de considérer que le recours est également saisi par les art. 26 à 28 PA, auxquels l’autorité inférieure s’est référée et dans la mesure où le Tribunal applique d’office le droit fédéral.

Cela étant, la particularité de l’objet de la décision attaquée tient au fait qu’une partie essentielle des pièces dont le recourant demande l’accès ne se trouvent pas dans le dossier de l’autorité inférieure, mais dans celui du SRC. En effet, seule la lettre du 26 juillet 2019 adressée par le SRC à l’autorité inférieure s’y trouve déposée, alors que, au chiffre 1 du dispositif de la décision entreprise, l’autorité inférieure a rejeté la demande du recourant de consultation intégrale du dossier du SRC, comprenant les 24 documents en cause. Cette singularité pose la question de la compétence de l’autorité inférieure de se prononcer sur la consultation de pièces qui se trouvent dans le dossier d’une autre autorité, soit en l’espèce le SRC (consid. 3 ci-après).

3.La question de la compétence de l’autorité inférieure de statuer sur l’accès aux pièces concernées appelle les précisions suivantes.

3.1L’incompétence matérielle ou fonctionnelle de l’autorité ayant rendu une décision constitue un vice pouvant entraîner la nullité de celle-ci (ATF 129 V 485 ss consid. 2.3 et ATF 127 II 32 ss consid. 3g; ATAF 2008/59 consid. 4.3, TAF du 5 février 2015, A-2654, consid. 2.3). La nullité ne se décide pas, elle se constate, d’office, en tout temps, devant toute autorité ayant à connaître de cette décision (ATF 134 III 75 ss consid. 2.4, ATF 122 I 97 ss consid. 3a, ATF 115 Ia 1 ss consid. 3 et ATF 114 V 319 ss consid. 4b; T. Tanquerel, Manuel de droit administratif, Zurich 2011, N 920), y compris lorsque le recours à l’encontre de la décision serait, pour |d’autres motifs, irrecevable (ATF 136 II 415 ss consid. 1.2 et ATF 132 II 342 ss consid. 2.2). La nullité peut également être constatée dans le cadre d’un recours contre la décision en cause (ATF 137 III 217 ss consid. 2.4.3; cf. aussi P. Moor/E. Poltier, Droit administratif, vol. II, 3^ème éd., Berne 2011, 364, N 2.3.3.2).

3.2La nullité d’une décision n’est constatée, selon la théorie de l’évidence (Evidenztheorie), que (1) si le vice, dont la décision est entachée, est particulièrement grave, (2) s’il est manifeste ou du moins facilement décelable et (3) si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 146 I 172 ss consid. 7.6). Il s’agit de trois conditions cumulatives qui amènent l’autorité à procéder à une pesée d’intérêts contradictoires (ATF 137 I 273 ss consid. 3.1; J. Dubey/J-B. Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, N 1016 ss). La nullité ne peut découler que de circonstances telles que l’annulabilité serait considérée comme une protection insuffisante (TF du 17 août 2017, 8C_681/2016, consid 5.2). Des vices suffisamment graves pour causer la nullité d’une décision sont de manière générale l’incompétence fonctionnelle ou matérielle de l’autorité ayant rendu la décision ainsi que les irrégularités crasses qui affectent la procédure, les irrégularités matérielles ne conduisant que rarement à la nullité de la décision (ATF 147 IV 93 ss consid. 1.4.4, ATF 145 III 436 ss consid. 4, ATF 145 IV 197 ss consid. 1.3.2 et ATF 144 IV 362 ss consid. 1.4.3; Dubey/Zufferey, N 1021 ss). Lorsqu’une violation du droit d’être entendu est en cause, la nullité n’est concevable en principe qu’en présence de manquements particulièrement graves aux droits essentiels des parties (TF du 17 août 2017, 8C _681/2016, consid 5.2). Tel est en particulier le cas lorsque la personne concernée par une décision, à défaut d’avoir été correctement informée, ignore tout de la procédure ouverte à son encontre et, partant, n’a pas eu l’occasion d’y prendre part (ATF 136 III 571 ss consid. 6.2 et ATF 129 I 361 ss consid. 2, JdT 2004 II 47). Le droit de consultation du dossier impose en outre que le dossier de l’autorité inférieure soit complet (consid. 3.3.1 ci-après).

3.3En l’espèce, la compétence de l’autorité inférieure de se prononcer sur la consultation du dossier du SRC est d’abord une question relevant du droit d’être entendu du recourant.

3.3.1En procédure administrative fédérale, le droit d’être entendu au sens de l’art. 29 PA comprend en particulier le droit pour la partie concernée par une procédure pendante de prendre connaissance du dossier de l’autorité. Ce droit est concrétisé aux art. 26 à 28 PA. Quant à son étendue, le droit de consulter le dossier au sens de l’art. 26 PA s’étend à toutes les pièces relatives à la procédure sur lesquelles la décision est susceptible de se fonder (ATF 133 I 100 ss consid. 4.3 à 4.6 et TF du 12 décembre 2013, 1C_674/2013, consid. 2.2; ATAF 2014/38 consid. 7, ATAF 2013/23 consid. 6.4.1 et TAF du 10 juin 2016, C-1507/201, consid. 3.3.2). Ce droit n’est pas absolu et peut être limité pour la sauvegarde d’un intérêt public ou privé important au maintien du secret (art. 27 al. 1 let. a et b PA).

3.3.2En matière de droit de consulter le dossier, le «dossier de la procédure» joue un rôle essentiel (A. Ramelet, Le droit de consulter le dossier en procédure administrative, pénale et civile, Berne 2021, N 148). Conformément au droit de consulter le dossier de l’autorité, la personne concernée doit pouvoir consulter les pièces qui sont aptes à servir de fondement à sa décision. Il s’agit des pièces qui sont effectivement à la disposition de l’autorité décisionnelle. Le droit de consulter le dossier ne s’étend en revanche pas aux pièces d’autres autorités aussi longtemps que l’autorité décisionnelle ne s’y réfère pas, d’office ou sur demande d’une partie (TF du 3 juillet 2002, 2A.294/2002, consid. 2.1). Ainsi, le droit de consulter le dossier de procédure a pour corollaire immédiat l’obligation de l’autorité d’y consigner toutes les informations importantes pour la prise de décision (Aktenführungspflicht) (ATF 141 1 60 ss consid. 3 et ATF 130 I 1 473 ss consid. 4.1; J. Dubey, Droits fondamentaux, Bâle 2018, N 1462). Dès lors que le droit à la consultation porte sur toutes les pièces qui se trouvent dans le dossier de la procédure, ce dossier doit être complet, classé et clair (Ramelet, N 163). La notion de pièce est elle-même très large (ATF 132 V 387 ss consid. 3.2). Ces pièces sont soit antérieures au début de la procédure et constituent alors des moyens de preuve qu’une partie produit ou que l’autorité verse au dossier. D’autres types de pièces sont «issus de la procédure», par exemple les rapports d’analyse ou d’expertise, les prises de position d’autres autorités, les décisions de l’autorité ou les écritures et déterminations des parties (Ramelet, N 150).

La PA ne prévoit pas de règle sur le moment auquel une preuve est versée au dossier. Cette question revêt pourtant une certaine importance pratique puisque, lors de la consultation du dossier, les parties ne peuvent prendre connaissance que de ce qui y a été versé. Il faut retenir qu’une pièce est versée à la procédure lorsque l’autorité la place dans le dossier de la procédure, le cas échéant à l’issue d’une décision expresse. Dans ces hypothèses, ce qui importe, selon la jurisprudence, est que la pièce figure au dossier (y compris les circonstances de sa production) afin que les parties puissent soulever d’éventuelles irrégularités qui la rendent inexploitable et exercer leurs droits de procédure (TF du 12 novembre 2012, 6B_719/2011, consid. 4.5 en procédure pénale; Ramelet, N 168 ss). Il en résulte que le droit d’être entendu ne peut être respecté que s’il porte sur un dossier complet, contenant l’ensemble des pièces dont l’autorité a pris connaissance et qui sont susceptibles de servir de fondement à sa décision, tout en prononçant, le cas échéant, une restriction de consultation au sens de l’art. 27 PA. A défaut de procéder ainsi, l’autorité inférieure ne respecte pas le droit d’être entendu du recourant au sens de l’art. 26 PA. Elle pourrait en outre contourner le mécanisme de l’art. 28 PA en empêchant l’autorité de recours de se prononcer sur le bien-fondé de la restriction faute de disposer de ces pièces dans le dossier d’instruction de la cause qui, lorsqu’il est produit, doit lui être complet.

|3.3.3De ce qui précède il appert d’une part que le DFF ne pouvait se prononcer que sur l’accès aux pièces de son propre dossier et, d’autre part, que son dossier ne contient pas l’ensemble des documents sur lesquels il a fondé sa décision.

3.4La compétence de l’autorité inférieure de se prononcer sur la consultation des données se trouvant dans le dossier du SRC est ensuite une question relevant du droit d’accès aux données personnelles.

3.4.1La loi fédérale sur la protection des données vise à protéger la personnalité et les droits fondamentaux des personnes qui font l’objet d’un traitement de données (art. 1 LPD). Cette loi régit notamment le traitement de données concernant des personnes physiques et morales effectué par des organes fédéraux (art. 2 al. 1 let. b LPD). Elle ne s’applique, en revanche, pas aux procédures pendantes civiles, pénales d’entraide judiciaire internationale ainsi que de droit public et de droit administratif, à l’exception des procédures administratives de première instance (art. 2 al. 2 let. c LPD). Selon l’art. 8 LPD, toute personne peut demander au maître d’un fichier si des données la concernant sont traitées (al. 1). Le maître du fichier doit lui communiquer toutes les données la concernant qui sont contenues dans le fichier, y compris les informations disponibles sur l’origine des données, le but et éventuellement la base juridique du traitement, les catégories de données personnelles traitées, de participants au fichier et de destinataires des données (al. 2). Le maître du fichier peut refuser ou restreindre la communication des renseignements demandés, voire en différer l’octroi, dans la mesure où une loi au sens formel le prévoit ou les intérêts prépondérants d’un tiers l’exigent (art. 9 al. 1 LPD).

L’art. 3 let. i LPD définit le maître du fichier comme «la personne privée ou l’organe fédéral qui décide du but et du contenu du fichier». Le maître du ficher est ainsi l’entité qui détermine non seulement le but dans lequel les données personnelles sont utilisées mais qui décide également du moyen et des méthodes de leur traitement (G.-P. Blechta, in: U. Maurer-Lambrou/G.-P. Blechta [Hg.], Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz [DSG]/Öffentlichkeitsgesetz [BGÖ], 3 Aufl., Basel 2014, DSG 3 N 86). L’entité qualifiée de maître du fichier est responsable et compétente pour se prononcer sur l’accès et la communication des données personnelles qu’elle traite (B. Rudin, in: M. Fey/S. Husi-Stämpfli/L. Kunz [Hg.], Stämpflis Handkommentar zum Datenschutzgesetz[DSG], Bern 2015, DSG 3 N 49).

3.4.2En l’espèce, il est clair que le SRC est le maître du fichier des informations litigieuses. En effet, ce dernier a collecté, traité et décidé de la communication de ces dernières. Il s’ensuit que seul le SRC est compétent pour se prononcer sur l’accès aux données personnelles de son propre dossier.

3.5De l’ensemble des considérants qui précèdent, il apparaît que l’autorité inférieure ne disposait formellement et matériellement de la compétence de se prononcer sur l’accès aux pièces litigieuses que pour l’écrit confidentiel du SRC du 26 juillet 2019, qui seul se trouvait dans son dossier.

Cela étant, pour conclure à la constatation de la nullité de la décision querellée, l’une des conditions est que le vice doit être patent. Cela signifie qu’il doit être suffisamment évident pour qu’un laïque soit en mesure de le reconnaître (U. Häfelin/G. Müller/F. Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich 2020, N 1098). Cette condition est également réalisée lorsque le vice est manifeste au point que l’autorité de recours le constate d’emblée (TAF du 10 novembre 2008, A-3847/2007, consid. 3.1). Il convient de rappeler que cette condition vise à garantir une certaine sécurité juridique (Dubey/Zufferey, N 1017 ss).

Cette condition n’est pas réalisée en l’espèce. En effet, les vices ne sont pas suffisamment manifestes pour être constatés d’emblée par l’autorité de recours ni relevés par un administré soucieux de la défense de ses intérêts. Il s’ensuit que la décision attaquée n’est pas nulle et que, partant, seule la question de son annulabilité pourrait se poser dans le cadre d’un examen du fond du litige. […]

4.Il convient à présent de vérifier si les conditions restrictives de recevabilité du recours contre une décision incidente sont remplies.

[Le TAF rappelle au consid. 4.1 la jurisprudence relative à la condition du «préjudice irréparable» de l’art. 46 al. 1 let. a PA.]

4.2Conformément à la jurisprudence, une limitation de l’accès au dossier, notifiée sous forme de décision incidente en cours de procédure, n’entraîne en principe pas de préjudice irréparable au sens de l’art. 46 al. 1 let. a PA, ni d’ailleurs au sens de l’art. 93 al. 1 let. a LTF (cf. TF du 12 novembre 2018, 2C_959/2018, précité consid. 3.3 et 3.4du 23 août 2013,, 2C_722/2013, consid. 2.3 et du 5 décembre 2007, 2C_599/2007, consid. 2.2). […]

[Au consid. 4.3, le TAF conclut à l’absence de préjudice irréparable dans le cas d’espèce.]

[…]

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