«Accès aux documents OCLPF» Tribunal fédéral du 20 mars 2023
Demande d’accès à des documents officiels
Ire Cour de droit public; recours rejeté; réf. 1C_132/2022
LPP 86; LTrans 4 a, 7 II, 8.
La portée de l’obligation de garder le secret de l’art. 86 LPP doit être définie de manière concrète en coordination avec la LTrans: l’obligation de garder le secret ne s’applique plus qu’aux informations qui ne sont pas accessibles aux termes de cette loi. Tous les documents accessibles en vertu de la LTrans ne sont pas couverts par l’obligation de garder le secret. Sur le plan fédéral, l’art. 86 LPP ne constitue pas une disposition spéciale au sens de l’art. 4 lit. A LTrans. Les documents litigieux relatifs au contrôle et à la fixation des loyers ne contiennent a priori pas de données personnelles en lien avec des assurés, respectivement des informations couvertes par le secret au sens des art. 7 et 8 LTrans; ils ne sont ainsi pas couverts par l’obligation de garder le secret (consid. 5.3).
LIPAD 25 I.
L’immeuble concerné par la demande de documents a été soumis à un contrôle étatique des loyers qui s’inscrit dans l’accomplissement d’une tâche publique, à savoir celle d’encourager la construction de logements d’utilité publique et d’améliorer la qualité de l’habitat des citoyens. Ainsi, les locataires ont le droit d’avoir accès aux documents y relatifs pour cette période, cela même si l’immeuble en cause n’est à ce jour plus soumis à ce contrôle. (consid. 6.1).
BVG 86; BGÖ 4 a, 7 II,8.
Der Umfang der Schweigepflicht nach Art. 86 BVG ist konkret im Verhältnis zum BGÖ festzulegen. Die Schweigepflicht gilt nur noch für Informationen, die nach diesem Gesetz nicht zugänglich sind. Nicht alle gemäss dem BGÖ zugänglichen Informationen unterstehen der Schweigepflicht. Auf Bundesebene stellt Art. 86 BVG keine Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 lit. a BGÖ dar. Die strittigen Dokumente zur Überwachung und Festsetzung der Mieten enthalten grundsätzlich keine Personendaten im Zusammenhang mit den versicherten Personen bzw. von der Geheimhaltung im Sinne von Art. 7 und 8 BGÖ erfassten Informationen und fallen folglich nicht unter die Schweigepflicht (E. 5.3).
LIPAD 25 I.
Das vom Gesuch um Herausgabe der Dokumente betroffene Gebäude unterstand einer staatlichen Kontrolle der Mieten in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Diese betraf die Förderung des sozialen Wohnungsbaus und die Verbesserung der Qualität des Wohnraums der Bürgerinnen und Bürger. Entsprechend haben die Mieterinnen und Mieter ein Recht auf Zugang zu den diesbezüglichen Dokumenten für jenen Zeitraum, auch wenn das fragliche Gebäude heute nicht mehr dieser Kontrolle unterstellt ist (E. 6.1).
La Caisse de prévoyance A. est propriétaire d’un immeuble sis dans le Canton de Genève qui était soumis jusqu’en 2011 au contrôle étatique cantonal. En 2020, deux locataires (B. et C.) ont conclu un contrat de bail à loyer pour un appartement au sein de cet immeuble. Ceux-là, par l’intermédiaire de l’association suisse des locataires (ASLOCA), ont contesté le loyer initial de l’appartement par devant la juridiction des baux et loyers à Genève. À cette occasion, ils ont demandé la production de divers documents concernant notamment l’acte d’acquisition de l’immeuble litigieux, le détail du financement de l’immeuble, l’état des charges immobilières sur les cinq dernières années et son état locatif. Par ailleurs, en parallèle, les locataires ont également sollicité de l’Office cantonal du logement et de la planification foncière (OCLPF) la remise des pièces utiles à l’établissement d’un calcul de rendement, soit notamment l’arrêté définitif du Conseil d’État, les justificatifs des charges courantes des trois exercices précédant la sortie de l’immeuble du contrôle de l’État et le compte de réserve pour travaux et le dernier état locatif nominatif.
Par décision du 26 mars 2021, l’OCLPF a décidé de communiquer aux locataires certains documents requis par ceux-ci. La Caisse de prévoyance A. a interjeté recours contre cette décision auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève (Chambre administrative). N’ayant pas obtenu gain de cause devant ladite autorité, elle a déposé un recours devant le Tribunal fédéral concluant à l’annulation de la décision.
3.1.Dans le canton de Genève, à teneur de l’art. 9 al. 3 de la Constitution du 14 octobre 2012 de la République et canton de Genève (Cst-GE; A 2 00), l’activité publique s’exerce de manière transparente, conformément aux règles de la bonne foi, dans le respect du droit fédéral et du droit international. Selon l’art. 28 al. 2 Cst-GE, toute personne a le droit de prendre connaissance des informations et d’accéder aux documents officiels, à moins qu’un intérêt prépondérant ne s’y oppose.
[…]
Selon l’art. 24 al. 1 LIPAD, toute personne, physique ou morale, a accès aux documents en possession des institutions publiques, sauf exception prévue ou réservée par la |loi. Ces documents sont tous les supports d’informations détenus par une institution contenant des renseignements relatifs à l’accomplissement d’une tâche publique (art. 25 al. 1 LIPAD). L’art. 25 al. 2 LIPAD énumère à titre d’exemples les messages, rapports, études, procès-verbaux approuvés, statistiques, registres, correspondances, directives, prises de position, préavis ou décisions. Les notes à usage personnel, les brouillons ou autres textes inachevés ainsi que les procès-verbaux non encore approuvés ne constituent pas des documents au sens de la loi (art. 25 al. 4 LIPAD).
[…]
5.En tant qu’institution de prévoyance, la recourante fait valoir que les documents litigieux contiendraient des données couvertes par le secret au sens de l’art. 86 de la Loi fédéralesur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP; RS 831.40), en lien avec l’art. 26 al. 2 let. i et al. 4 LIPAD, soit des données que le droit fédéral interdirait tant à la recourante qu’à l’OCLPF de transmettre.
5.1.L’art. 86 LPP, intitulé «obligation de garder le secret», prévoit que les personnes qui participent à l’application de la LPP, ainsi qu’au contrôle ou à la surveillance de son exécution, sont tenues de garder le secret à l’égard de tiers.
Partant, les membres du comité de la Caisse de prévoyance A. sont soumis à l’obligation de confidentialité de l’art. 86 LPP ainsi qu’à la menace des peines prévues par l’art. 76 LPP en cas de violation de l’obligation de garder le secret. Ils sont aussi soumis au secret de fonction, sous réserve de devoirs de communication et d’information imposés par cette loi ou par la législation fédérale (art. 55 de la loi du 14 septembre 2012 instituant la Caisse de prévoyance de l’État de Genève (LCPEG; rsGE B 5 22)). Se pose en revanche la question de savoir si l’OCPLF respectivement ses employés sont également soumis à cette obligation de confidentialité de l’art. 86 LPP. Cette question peut cependant demeurer indécise au vu de ce qui suit.
5.2.L’obligation de garder le secret prévue à l’art. 86 LPP a été introduite dans le cadre de «l’adaptation et l’harmonisation des bases légales pour le traitement de données personnelles dans les assurances sociales», afin d’adapter la législation sur les assurances sociales aux exigences de la loi fédérale sur la protection des données (Message du 24 novembre 1999 concernant l’adaptation et l’harmonisation des bases légales pour le traitement de données personnelles dans les assurances sociales, FF 2000 219 ss). En soumettant à l’obligation de garder le secret les personnes qui participent à l’application de la LPP, le législateur a souhaité mieux protéger les droits de la personnalité des personnes assurées (K. Pärli, in: J. A. Schneider/T. Gächter/T. Geiser (éds.), Commentaire des assurances sociales suisses, LPP et LFLP, 2ème éd., Berne 2020, LPP 86 N 5).
L’art. 86 LPP, entré en vigueur le 1er janvier 2001 (RO 2000 2689), est antérieur à la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l’administration (LTrans; RS 152.3), entrée en vigueur le 1er juillet 2006. Comme les art. 22 de la loi fédérale du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers; RS 172.220.1) et 44 de la loi fédérale du 13 mars 1964 (LTr; RS 822.11), l’art. 86 LPP est formulé de manière large et ne fait qu’exprimer, sous une forme modifiée, le secret de fonction général. La portée de l’obligation de garder le secret de l’art. 86 LPP doit donc être définie de manière concrète en coordination avec la LTrans: l’obligation de garder le secret ne s’applique plus qu’aux informations qui ne sont pas accessibles aux termes de la loi sur la transparence, par exemple parce qu’elles tombent sous le coup d’une disposition dérogatoire prévue aux art. 7 ou 8 LTrans. Il faut en déduire que l’entrée en vigueur de la LTrans a réduit la portée de l’art. 86 LPP. Tous les documents accessibles en vertu de la LTrans ne sont pas couverts par l’obligation de garder le secret. Cela vaut en particulier pour les documents contenant des données non personnelles, comme par exemple les informations relatives aux processus internes des autorités, aux planifications et à la surveillance des assureurs. En revanche, la communication à des tiers de données personnelles (notamment en lien avec les assurés) demeure en principe refusée (art. 7 al. 2 LTrans et 86a al. 5 let. b LPP; ATF 148 II 16 ss consid. 3.4.2 et les références citées).
5.3.Par conséquent, sur le plan fédéral, l’art. 86 LPP ne constitue pas une disposition spéciale au sens de l’art. 4 let. a LTrans. Il ne protège plus que les informations couvertes par le secret en application des exceptions prévues aux art. 7 et 8 LTrans. Or, les documents litigieux relatifs au contrôle et à la fixation des loyers ne contiennent a priori pas de données personnelles en lien avec des assurés, respectivement des informations couvertes par le secret au sens des art. 7 et 8 LTrans; ils ne sont ainsi pas couverts par l’obligation de garder le secret. Cela étant, il est précisé que la décision du 26 mars 2021 de l’OCLPF réserve le caviardage de l’identité des tiers autres que celle de la recourante, de sorte que l’obligation de garder le secret demeurerait de toute manière préservée à l’égard de ces tiers. On ne saurait dès lors reprocher à l’autorité précédente d’avoir considéré que l’art. 86 LPP – en lien avec l’art. 26 al. 2 let. f et i et al. 4 LIPAD –, ne faisait pas obstacle à l’accès aux documents litigieux.
6.La recourante fait enfin valoir une application arbitraire des art. 3 al. 3 let. b, 24 al. 1 et 25 al. 1 LIPAD. Selon elle, les documents détenus par l’OCLPF ne répondraient pas à la définition de l’accomplissement d’une «tâche publique» au sens de l’art. 25 al. 1 LIPAD, respectivement ne pourraient être transmis en application de l’art. 26 al. 2 let. b et c LIPAD.
6.1.La Chambre administrative a tout d’abord considéré qu’il n’était en l’espèce pas question de la problématique envisagée par l’art. 3 al. 3 let. b LIPAD. Elle s’est référée aux travaux préparatoires desquels il ressortait que le but visé était d’exclure clairement toute l’activité juridictionnelle du pouvoir judiciaire, seules les activités à caractère non juridic|tionnel étant soumises à la loi. Cette disposition a ainsi pour objet de soustraire du champ d’application de la LIPAD le traitement des données personnelles – soit les informations se rapportant à une personne physique ou morale de droit privé, identifiée ou identifiable (cf. art. 4 LIPAD) – par les institutions publiques en particulier lorsqu’il est effectué par les juridictions en application des lois de procédure civile aux fins de trancher les causes dont elles sont saisies ou de remplir les tâches de surveillance dont elles sont ou ont été investies. Il n’est dès lors pas insoutenable de considérer que l’art. 3 al. 3 let. b LIPAD ne s’applique pas en l’espèce, dès lors qu’il n’est pas ici question d’accéder au dossier civil en cours devant le TBL, que les documents en cause n’y figurent pas et que tant la Caisse de prévoyance A. que l’OCLPF sont des institutions publiques au sens de l’art. 3 al. 1 LIPAD (cf. ATF 147 I 47 ss consid. 3.4).
Il n’est pas non plus contesté que l’immeuble concerné par la demande de documents, dont la recourante est la bailleresse, a été soumis au régime de la loi genevoise générale du 4 décembre 1977 sur le logement et la protection des locataires (LGL; rsGE I 4 05) jusqu’au 31 décembre 2011 et que ses locataires avaient un accès à ces pièces en mains de l’OCLPF sur la base desquelles le loyer était fixé (cf. art. 42 al. 8 LGL). Or, le contrôle des loyers instauré par la LGL s’inscrit dans l’accomplissement d’une tâche publique, savoir celle d’encourager la construction de logements d’utilité publique et d’améliorer la qualité de l’habitat (cf. art. 1 al. 1 LGL), notamment en interdisant au propriétaire de louer les logements au bénéfice de la LGL à un loyer supérieur à celui autorisé (cf. art. 42 al. 2 LGL). En l’occurrence, les pièces sollicitées et détenues par l’OCLPF contiennent des renseignements relatifs à la fixation et au contrôle des loyers de l’immeuble soumis au régime de la LGL jusqu’au 31 décembre 2011. C’est donc sans arbitraire que la Chambre administrative a considéré que ces documents se rapportaient à l’accomplissement, jusqu’à cette date, d’une tâche publique au sens de l’art. 25 al. 1 LIPAD, et que les locataires y avaient accès pour cette période, cela même si l’immeuble en cause n’est à ce jour plus soumis au contrôle instauré par la LGL; la nature privée des relations contractuelles entre les locataires et la recourante et le fait que le capital, respectivement l’immeuble de cette dernière se situe hors du patrimoine de l’État n’enlèvent rien au fait que ces documents portent sur une tâche publique.
[…]
7.Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable.
[…]
Bru