«EMI-Daten» Bundesgericht vom 27. September 2017

Aus den Erwägungen:

4.1 Die Beschwerdeführerin bemängelt sodann, bei den anbegehrten EMI-Daten handle es sich nicht um Personendaten. Da deren Offenlegung die Privatsphäre der Beschwerdegegnerin nicht beeinträchtige, überwiege das Zugangsinteresse. Die nachgesuchten Daten seien daher nicht zu anonymisieren und ohne Vornahme einer Interessenabwägung im Sinne von Art. 19 Abs. 1^bis des Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) bekannt zu geben.

4.2 Der im BGÖ verwendete Begriff der Personendaten entspricht dem Begriff, wie er in Art. 3 DSG definiert wird (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003, 1963, 2016, Ziff. 2.2.3.4). Nach Art. 3 Abs. 1 lit. a DSG sind alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen, Personendaten (bzw. «Daten» im Sinne des DSG). Bei den betreffenden Informationen kann es sich sowohl um Tatsachenfeststellungen als auch um Werturteile handeln (BGE 136 II 508 ff. E. 3.2; 125 II 473 ff. E. 4b). Damit Angaben als Personendaten qualifiziert werden können, müssen sie einer Person zugeordnet werden können (vgl. Botschaft vom 23. März 1988 zum Bundesgesetz über den Datenschutz, BBl 1988 II 413, 444 f., Ziff. 221.1). Wie sich bereits aus dem Wortlaut der Legaldefinition in Art. 3 Abs. 1 lit. a DSG ergibt, der die Formulierung «alle Angaben» verwendet, ist der Begriff der Personendaten weit zu fassen (BGer vom 2. Dezember 2015, 1C_74/2015, E. 3.2).

Bei den dem ENSI übermittelten EMI-Daten handelt es sich um Emissionsmesswerte der radioaktiven Stoffe in der Abluft des KKL. Sie lassen sich direkt mit der Beschwerdegegnerin in Verbindung bringen. Dieser ist daher darin beizupflichten, dass es sich bei den anbegehrten Informationen um Personendaten handelt.

4.3 Unter Anonymisierung ist jede Massnahme zu verstehen, die bewirkt, dass die Identität der betroffenen Personen nicht mehr oder nur noch mit ausserordentlichem Aufwand festgestellt werden kann (Botschaft zum DSG, BBl 1988 II 413, 473, Ziff. 221.3). Nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, «nach Möglichkeit» zu anonymisieren. Was darunter zu verstehen ist, ist mittels Auslegung zu ermitteln. Das in der Botschaft zum BGÖ vertretene Verständnis zielt auf tatsächliche Schwierigkeiten der Anonymisierung ab; etwa, weil sich das Zugangsgesuch auf ein Dokument bezieht, das eine bestimmte, vom Gesuchsteller bezeichnete Person betrifft, oder weil die Anonymisierung einen unverhältnismässigen Aufwand erfordern würde | (BBl 2003, 1963, 2016, Ziff. 2.2.3.4). Nach Auffassung der Lehre kommt dem Begriff der Möglichkeit eine rechtliche Dimension zu, weshalb eine Interessenabwägung bzw. eine Verhältnismässigkeitsprüfung vorzunehmen ist (vgl. A. Flückiger, in: S. Brunner / L. Mader (Hg.), Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, BGÖ 9 N 20 f.; I. Häner, in: U. Maurer-Lambrou / G.P. Blechta (Hg.), Datenschutzgesetz / Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl., Basel 2014, BGÖ 9 N 2 ff.; R. Ammann / R. Lang, Öffentlichkeitsgesetz und Datenschutz, in: N. Passadelis / D. Rosenthal / H. Thür (Hg.), Datenschutzrecht, 2015, 920; M. Schefer, Öffentlichkeit und Geheimhaltung in der Verwaltung, in: A. Epiney / ​P. Hobi (Hg.), Die Revision des Datenschutzgesetzes, Zürich 2009, 87).

Vorliegend ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin eine Anonymisierung bereits faktisch nicht möglich, weil das Zugangsgesuch darauf abzielt, die Emissionsmesswerte der an die Luft abgegebenen radioaktiven Stoffe einer ganz bestimmten Person erhältlich zu machen (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003, 1963, 2016, Ziff. 2.2.3.4; Häner, BGÖ 9 N 2; Ammann / Lang, 921). Insoweit entfällt die Vornahme einer Interessenabwägung bzw. Verhältnismässigkeitsprüfung.

Ist eine Anonymisierung nicht möglich, muss das Zugangsgesuch nach Art. 19 DSG beurteilt werden (Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BGÖ).

4.4 Die Verfahrensbeteiligten stützen sich dabei auf Art. 19 Abs. 1 bis DSG ab. Nach dieser Bestimmung darf die Behörde gestützt auf das BGÖ Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (lit. a), und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (lit. b). Erstere Voraussetzung ergibt sich für das Öffentlichkeitsgesetz bereits aus der Definition des Begriffs «amtliches Dokument» gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ. Dessen Vorliegen wurde für den vorliegenden Fall bereits an anderer Stelle bejaht.

Die zweite Voraussetzung verlangt nach einer Güterabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu den amtlichen Dokumenten und den – in erster Linie – privaten Interessen am Schutz der darin enthaltenen Personendaten (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003, 1963, 2033, Ziff. 2.5.2.1; Ehrensperger, DSG 19 N 44; Ammann / Lang, 924; Schefer, 88). Dass das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und der Schutz der Privatsphäre im Rahmen von Art. 19 Abs. 1^bis lit. b DSG zu berücksichtigen sind, lässt sich bereits aus dem Zweckartikel des DSG (vgl. Art. 1 DSG) sowie aus Art. 13 BV herleiten. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gewährleistet Art. 13 BV allgemein das Recht auf eine Privat- und Geheimsphäre, wobei Abs. 2 im Besonderen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützt. Dieser Anspruch impliziert, dass jede Person gegenüber fremder, staatlicher oder privater Bearbeitung von sie betreffenden Informationen bestimmen können muss, ob und zu welchem Zweck diese Informationen über sie bearbeitet werden (BGE 140 I 2 ff. E. 9.1; 381 ff., E. 4.1; 138 II 346 ff. E. 8.2; 129 I 232 ff. E. 4.3.1; j.m.H.).

4.5 Das BGÖ selbst kennt ebenfalls eine Ausnahmebestimmung zum Öffentlichkeitsprinzip, nach der eine Abwägung der sich gegenüberstehenden privaten und öffentlichen Interessen vorzunehmen ist. Auf diese beruft sich denn auch die Beschwerdeführerin. Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen. Über das Verhältnis von Art. 7 Abs. 2 BGÖ einerseits und Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1^bis DSG anderseits können unterschiedliche Auffassungen vertreten werden. Letztlich ist allerdings massgeblich, dass gestützt auf beide Bestimmungen eine Abwägung vorzunehmen ist zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu amtlichen Dokumenten und diesem entgegenstehende Interessen, insbesondere dasjenige am Schutz der Privatsphäre bzw. der informationellen Selbstbestimmung derjenigen Personen, deren Daten im Dokument enthalten sind und zugänglich gemacht werden sollen (vgl. BGE 142 II 340 ff. E. 4.3; BGer vom 2. Dezember 2015, 1C_74/2015, E. 4.1.1).

[…]

4.7 Die Vorinstanz räumte den Interessen an der Geheimhaltung der nachgesuchten EMI-Daten den Vorrang ein. Sie erwog im Wesentlichen, die Daten seien während des Normalbetriebs des Kernkraftwerks nur von beschränkter Aussagekraft. Wenngleich bereits mehrere Zugangsgesuche dazu gestellt worden seien, lasse dies nicht auf ein (genügend) breites öffentliches Interesse an deren Bekanntgabe schliessen. Dies umso weniger, als das ENSI die Ergebnisse des Messsystems zur automatischen Dosisüberwachung in der Umgebung der Kernkraftwerke (sog. MADUK-Daten) sowie die bilanzierten radioaktiven Abgaben, die repräsentativ für die radiologische Bewertung des Normalbetriebs seien, auf seiner Website veröffentliche. Demgegenüber sei die Beschwerdegegnerin als Kernkraftwerkbetreiberin in der Öffentlichkeit exponiert. Sie werde regelmässig von Organisationen und Personen kritisiert, welche die Kernkraft ablehnten. Da die EMI-Daten von nicht unerheblicher Brisanz seien, bestehe bei deren Veröffentlichung ein nicht zu vernachlässigendes Risiko, dass sie zum Nachteil der Beschwerdegegnerin verwendet würden. In gleicher Weise begründet die Beschwerdegegnerin ihr Geheimhaltungsinteresse damit, sie wolle ver- | hindern, dass die EMI-Daten in falsche Hände gerieten und als Grundlage für unsachliche Kampagnen dienten.

4.8 Diese Argumente vermögen nicht zu überzeugen. Vorab mutet es widersprüchlich an, wenn die Vorinstanz die Aussagekraft der anbegehrten EMI-Daten zunächst relativiert, um sodann auszuführen, dass sie aufgrund ihrer «nicht unerhebliche[n] Brisanz» zum Nachteil der Beschwerdegegnerin verwendet werden könnten. Die Vorinstanz unterlässt es ausserdem, dieses «nicht zu vernachlässigende» Schadensrisiko für die Beschwerdegegnerin genauer zu umschreiben und die drohenden Nachteile konkret zu benennen. Dass sich die Beschwerdegegnerin bei einer Offenlegung der anbegehrten EMI-Daten einer kritischen oder gar negativen Berichterstattung ausgesetzt sähe und gegen sie gerichtete Kampagnen gewärtigen müsste, vermag kein gewichtiges privates Geheimhaltungsinteresse zu begründen. Vielmehr handelt es sich dabei bloss um unangenehme Konsequenzen, die von ihr als in der Öffentlichkeit exponiertes Unternehmen in einer rechtsstaatlichen Demokratie hinzunehmen sind. Soweit sie in diesem Zusammenhang befürchtet, die nachgesuchten EMI-Daten würden unsachgemäss oder falsch interpretiert, steht es ihr selbstverständlich frei, allfällige Emissionsschwankungen in einer separaten Beschreibung näher zu erklären, wie sie dies bereits in der Vergangenheit getan hat. Ein solches Vorgehen könnte sich insbesondere dort als sinnvoll erweisen, wo technische Tests an der Kamininstrumentierung künstliche Emissionsspitzen hervorgerufen haben, ohne dass tatsächlich (zusätzliche) radioaktive Stoffe freigesetzt worden sind. Das private Interesse an der Geheimhaltung der EMI-Daten des KKL für den nachgesuchten Zeitraum ist somit insgesamt zu relativieren.

4.9 Demgegenüber ist von einem gewichtigen öffentlichen Interesse an deren Offenlegung auszugehen. Neben dem allgemeinen, durch das Öffentlichkeitsprinzip statuierten öffentlichen Interesse an der Transparenz der Verwaltungstätigkeit ist zu berücksichtigen, dass gemäss den vorinstanzlichen Erwägungen die durch das KKL an die Luft abgegebenen radioaktiven Stoffe auch im Normalbetrieb nur teilweise unterhalb der Nachweisgrenze der EMI-Messgeräte liegen. Obschon sich diese Werte in der Regel unterhalb der sog. Minimalanzeigen der Messgeräte bewegen, lassen sie gleichwohl Rückschlüsse auf den ungefähren Schadstoffausstoss und insbesondere auf Emissionsspitzen zu (z. B. Anstieg um einen gewissen Faktor oder Erreichen der mehrfachen Nachweisgrenze). An der Bekanntgabe dieser Abluftdaten besteht ein erhebliches öffentliches Interesse, zumal gasförmige radioaktive Emissionen eines Kernkraftwerks sich auf die Umwelt und den Menschen auswirken können (vgl. ebenso Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) Sdru zení Jihoceské Matky gegen Tschechische Republik vom 10. Juli 2006 [Nr. 19101/03], § 1.1, 11). Zu nennen ist in diesem Zusammenhang auch Art. 6 Abs. 2 VBGÖ, der Kriterien und Anhaltspunkte für besondere Informationsinteressen der Öffentlichkeit aufführt. Von Bedeutung ist dabei insbesondere lit. b, wonach das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen kann, wenn die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, namentlich dem Schutz der öffentlichen Gesundheit. Da es sich bei den EMI-Daten um Informationen über gefährliche und potenziell schädliche Emissionen handelt, kommt dem Zugangsinteresse ein besonderes Gewicht zu (vgl. S. Brunner, Öffentlichkeit der Verwaltung und informationelle Selbstbestimmung, in: P. Sutter (Hg.), Selbstbestimmung und Recht, Zürich 2003, 52). Für welche Zwecke bzw. für den Nachweis welcher Thesen diese Daten verwendet werden sollen, ist dabei nicht weiter von Belang. Auf die von der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang erhobene Sachverhaltsrüge – bzw. auf die dagegen von der Beschwerdegegnerin eingewandten Argumente – ist daher nicht weiter einzugehen. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz kann diesem verstärkten Bedürfnis nach Transparenz nicht mit der Veröffentlichung der MADUK-Daten bzw. der bilanzierten Abgabedaten auf der Homepage des ENSI nachgekommen werden. Bei Ersteren handelt es sich nach ihren Darlegungen um Informationen, die das ENSI anhand eines eigenen Messsystems erhebt, das insgesamt 57 Immissionsmessstationen in vier Teilnetzen mit je 12 bis 17 Stationen im Umkreis von rund sechs Kilometern um die schweizerischen Kernkraftwerke (und das Paul Scherrer Institut) umfasst. Obschon diese Messstationen relativ nahe an der hier interessierenden Emissionsquelle liegen, vermögen sie den – auch nur ungefähren – Beitrag des KKL an die auf den Menschen und die Umwelt wirkende Radioaktivität in der Umgebung nicht aufzuzeigen. Vielmehr gesteht die Beschwerdegegnerin in ihrer Stellungnahme zu, dass das MADUK-Netzwerk die gesamten radioaktiven Immissionen aus sämtlichen Strahlenquellen, einschliesslich der kosmischen und terrestrischen Radioaktivität, misst. Aber auch die von der Vorinstanz erwähnten bilanzierten radioaktiven Abgaben, die ebenfalls auf der Homepage des ENSI eingesehen werden können (vgl. ENSI, Radioaktive Abgaben der schweizerischen Kernkraftwerke über Abluft, abrufbar unter <www.ensi.ch/de/do​ku​mente/docu​ment-category/abgaben-​radioaktiver-stoffe>, besucht am 27. September 2017), vermögen keine Abhilfe zu verschaffen. Sie stellen lediglich monatliche Mittelwerte über die von den Kernkraftwerken an die Luft abgegebenen radioaktiven Stoffe dar und bleiben insofern hinsichtlich ihres Detaillierungsgrads und des zeitlichen | Verlaufs hinter dem Informationsgehalt zurück, mit dem bei einer Bekanntgabe der anbegehrten EMI-Daten gerechnet werden kann. Insoweit erweist sich die von der Beschwerdeführerin erhobene Sachverhaltsrüge, in der sie die Feststellung der Vorinstanz bemängelt, die MADUK- bzw. die bilanzierten Abluftdaten seien für die radiologische Bewertung des Normalbetriebs repräsentativ, als begründet.

4.10 Im Ergebnis vermögen die geltend gemachten privaten Interessen an einer Zugangsverweigerung zu den nachgesuchten EMI-Daten des KKL nicht gegen das durch das Öffentlichkeitsprinzip statuierte Transparenzinteresse aufzukommen. Insofern hält die von der Vorinstanz vorgenommene Interessenabwägung, bei der es sich entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin nicht um einen Ermessensentscheid handelt, vor Bundesrecht nicht stand. Da die Beschwerdegegnerin bereits im Sinne von Art. 11 Abs. 1 BGÖ angehört worden ist, kann der Beschwerdeführerin der Zugang zu den anbegehrten EMI-Daten des KKL für den Zeitraum vom 1. Januar 2013 bis 1. November 2014 gewährt werden. Diesem steht das durch die Beschwerdegegnerin vorgebrachte Zweckbindungsgebot gemäss Art. 4 Abs. 3 DSG, wonach die Beschaffung von Personendaten und insbesondere der Zweck ihrer Bearbeitung für die betroffene Person erkennbar sein muss, nicht entgegen: Daten werden in aller Regel nicht mit dem Ziel erhoben, diese auf ein individuelles Zugangsgesuch gemäss BGÖ hin zugänglich zu machen. Verneinte man deshalb die Bekanntgabe der in einem amtlichen Dokument enthaltenen Informationen gestützt auf das Zweckbindungsgebot, würde der mit dem BGÖ vollzogene Paradigmenwechsel hin zum Öffentlichkeitsprinzip weitgehend ausgehöhlt. Für den Grundsatz der Zweckbindung muss es daher genügen, dass nicht anonymisierte Personendaten in amtlichen Dokumenten gemäss lit. a von Art. 19 Abs. 1^bis DSG nur dann zugänglich gemacht werden dürfen, wenn sie im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (vgl. Ehrensperger, DSG 19 N 44; Schefer, 88 ff.; Y. Jöhri, in: Y. Jöhri / D. Rosenthal (Hg.), Handkommentar zum Datenschutzgesetz, 2008, DSG 19 I^bis N 54; Ammann / Lang, 924). Dieses Erfordernis wurde für den hier zu beurteilenden Fall bereits bejaht (vgl. E. 2.3 und 4.4 hiervor).

5. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als begründet […].