«IZA»
Bundesgericht vom 25. September 2014
Gewährung von Zustellermässigungen unabhängig vom Verhältnis der Einzelabonnemente zur Gesamtauflage einer Zeitung
VPG 36 I a, III c. Die Gewährung von Zustellermässigungen darf nicht von einem bestimmten Verhältnis der Zeitungsabonnemente zur Gesamtauflage abhängig gemacht werden, weil sich der in der Postverordnung enthaltene Begriff «abonniert» auf das (Einzel-)Exemplar einer Zeitung und nicht auf deren Gesamtauflage bezieht (E. 5.2-7.4).
OPO 36 I a, III c. L’octroi d’un rabais sur la distribution ne doit pas être subordonné à un certain rapport entre les abonnements et le tirage total d’un journal, car la notion d’«abonnement» de l’ordonnance sur la poste fait référence à un exemplaire (unique) d’un journal et non au tirage total (consid. 5.2-7.4).
II. öffentlich-rechtliche Abteilung; Abweisung der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten; Akten-Nr. 2C_1189/2013
Die Verlegerin der «IZA – Illustrierte Zeitschrift für Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz und in der Freizeit» stellte beim BAKOM ein Gesuch um Zustellermässigung im Rahmen der Presseförderung. Das Gesuch wurde mit der Begründung abgelehnt, dass einzig Zeitschriften als förderungswürdig erachtet würden, die zu mindestens 75% an eine zahlende Leserschaft (im Mitgliedschafts-, Spender- oder Abonnementsverhältnis) verteilt werden. Diese Voraussetzung sei bei der Zeitung IZA nicht erfüllt, da lediglich 42,8% der Gesamtauflage an Abonnenten versendet werden.
Die entsprechende Verfügung des BAKOM wurde auf Antrag der Verlegerin vom BVGer aufgehoben und die Sache zur Ergänzung des Sachverhalts und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen. Gegen diesen Entscheid erhob das UVEK, vertreten durch das BAKOM, Beschwerde beim BGer. Das BGer weist die Beschwerde ab.
4.1 Beschwerdegegenstand vor dem BGer bildet […] die Frage, ob hier die Voraussetzungen von Art. 36 Abs. 3 lit. c der Postverordnung vom 29. August 2012 (VPG; SR 783.01; in Kraft getreten am 1. Oktober 2012) erfüllt sind. Gemäss dieser Bestimmung werden Zustellermässigungen nur für die Zeitungen und Zeitschriften der Mitgliedschafts- und Stiftungspresse (im Folgenden der Einfachheit halber: Zeitungen) gewährt, die von nicht gewinnorientierten Organisationen an ihre Abonnentinnen und Abonnenten, ihre Spenderinnen und Spender oder ihre Mitglieder versendet werden, sofern auch die weiteren Voraussetzungen der Postgesetzgebung […] erfüllt sind. […]
4.2 […] Die Vorinstanz ist im Ergebnis zum Schluss gekommen, dass unter den abonnierten Zeitungen diejenigen Exemplare eines Zeitungstitels zu verstehen sind, die durch die Post an die Abonnenten, Mitglieder oder Spender verschickt werden.
Das BAKOM ist dagegen der Ansicht, dass die Voraussetzung der abonnierten Zeitung in Bezug zur Gesamtauflage der Zeitung zu setzen ist; d.h. ein minimaler Prozentsatz, konkret 75% der Gesamtauflage, müssen an die Abonnenten verschickt werden. Dies ergebe sich aus der teleologischen Auslegung des Begriffs Abonnement. Die Festsetzung eines minimalen Prozentsatzes von 75% an abonnierten Exemplaren würde dem gesetzgeberischen Willen entsprechen, der die indirekte Presseförderung bewusst auf abonnierte Zeitungen der Regional- und Lokalpresse beschränkt habe, um eine zahlende Leserschaft und somit eine gewisse publizistische Unabhängigkeit und den Fortbestand einer vielfältigen Presse zu garantieren. Das Fazit der Vorinstanz beruhe auf einer falschen Auslegung des gesetzlichen Abonnementsbegriffs und würde zu einer zweckwidrigen und damit bundesrechtswidrigen Lösung führen.
4.3 Gemäss Art. 16 Abs. 3 PG sind die Preise für die Zustellung abonnierter Zeitungen und Zeitschriften distanzunabhängig. Sie entsprechen den in den grösseren Agglomerationen üblichen Preisen. Ermässigungen werden gemäss Art. 16 Abs. 4 PG gewährt für die Zustellung von abonnierten Tages- und Wochenzeitungen der Regional- und Lokalpresse (lit. a) bzw. von Zeitungen und Zeitschriften von nicht gewinnorientierten Organisationen an ihre Abonnenten, Mitglieder oder Spender (Mitgliedschafts- und Stiftungspresse) in der Tageszustellung (lit. b). Der Bundesrat kann weitere Kriterien vorsehen; solche können insbesondere sein: das Verbreitungsgebiet, die Erscheinungshäufigkeit, der redaktionelle Anteil sowie das Verbot von überwiegender Bewerbung von Produkten und Dienstleistungen (Abs. 5).
|Gestützt auf diese Bestimmungen hat der Bundesrat die Postverordnung (VPG) erlassen, die am 1. Oktober 2012 in Kraft getreten ist. Art. 36 VPG lautet wie folgt:
« 1 Zur Erhaltung einer vielfältigen Regional- und Lokalpresse werden Zustellermässigungen gewährt. Anspruch auf Zustellermässigung haben Tages- und Wochenzeitungen nach Artikel 16 Absatz 4 Buchstabe a PG. Als Regional- und Lokalpresse gelten Tages- und Wochenzeitungen, die:
2 […]
3 Zur Erhaltung einer vielfältigen Mitgliedschafts- und Stiftungspresse werden Zustellermässigungen gewährt. Anspruch auf Zustellermässigung haben Zeitungen und Zeitschriften nach Artikel 16 Absatz 4 Buchstabe b PG. Als Mitgliedschafts- und Stiftungspresse gelten Zeitungen und Zeitschriften, die:
4 […]»
5.
5.1 Praxisgemäss bildet Ausgangspunkt jeder Auslegung der Wortlaut der massgeblichen Norm. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden. Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte ist zwar nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Vom Wortlaut darf abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Regelung wiedergibt. Sind mehrere Auslegungen möglich, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht. Allerdings findet auch eine verfassungskonforme Auslegung ihre Grenzen im klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung (BGE 139 III 478 ff. E. 6; 138 II 440 ff. E. 13). Das BGer gibt dabei keiner bestimmten Auslegungsmethode den Vorzug (BGE 139 IV 270 ff. E. 2.2; 139 V 250 ff. E. 4.1).
5.2 Der Wortlaut von Art. 36 Abs. 1 lit. a VPG («Tages- und Wochenzeitungen, die abonniert sind») ist nicht eindeutig (vgl. auch den ungewöhnlichen französischen Wortlaut: «quotidiens et hebdomaires en abonnement»). Das gleiche gilt für Art. 36 Abs. 3 lit. c VPG (Zeitungen, die an «ihre Abonnentinnen und Abonnenten, ihre Spenderinnen und Spender, oder ihre Mitglieder versendet werden»). Der Wortlaut deutet eher auf einen Bezug zu den abonnierten (Einzel-)Exemplaren hin und weniger auf das Verhältnis zur Gesamtauflage.
Dieser Ausdruck ist erstmals in Art. 20 des Bundesgesetzes vom 2. Oktober 1924 betreffend den Postverkehr (Postverkehrsgesetz; aPVG; AS 1925, 329) erschienen. Unter der Marginalie «Abonnierte Zeitungen und Zeitschriften» lautete die Bestimmung wie folgt:
« 1 Die Taxe für die Beförderung der im Inland gedruckten und erscheinenden Zeitungen und Zeitschriften, deren fortlaufende Nummern abonniert sind und vom Verleger mit der Post versandt werden, beträgt:
für jedes Stück bis 50g
1¼ Rp.
für jedes Stück über 50 bis 75g
1½ Rp.
[…]»
Gemäss dieser Bestimmung waren unter dem Begriff «abonnierte» Zeitungen und Zeitschriften somit die einzelnen Exemplare und nicht die Gesamtauflage zu verstehen. § 39 der Vollziehungsverordnung I vom 8. Juni 1925 zum Bundesgesetz betreffend den Postverkehr (AS 1925, 353), der die Voraussetzungen für die Anwendung der Zeitungstaxe auflistete, enthielt die gleiche Marginalie.
Dieser Ausdruck wurde über viele Jahre und zahlreiche Revisionen der Postgesetzgebung weiter verwendet und in Art. 58 Abs. 1 lit. a der Vollziehungsverordnung I vom 1. September 1967 zum Bundesgesetz betreffend den Postverkehr (aVerordnung [1]; AS 1967, 1405) unter dem Titel «Abonnierte Zeitungen und Zeitschriften» wie folgt präzisiert:
«Die eigentlichen abonnierten Blätter, d.h. Veröffentlichungen, die aufgrund eines Abonne|mentsvertrages versandt werden. Der Bezüger entrichtet grundsätzlich den Abonnementspreis selber. Durch Dritte bezahlte Abonnemente sind zulässig, sofern es sich um einzelne persönliche Geschenkabonnemente und nicht um irgendwelche Propaganda handelt.»
Aus der historischen Entwicklung der Bestimmung lässt sich somit ableiten, dass sie sich eher auf die einzelnen Exemplare bezogen hat, ohne dass daraus jedoch ein eindeutiger Schluss gezogen werden könnte. Keine weiteren erhellenden Erkenntnisse liefern sodann die diversen Beratungen der Postgesetzgebung in den eidgenössischen Räten.
5.3
5.3.1 Sodann ist festzuhalten, dass sich der Gesetzgeber auch auf das Kriterium des Verhältnisses in Bezug auf die Gesamtauflage bezogen hat. Die Botschaft vom 20. April 1994 über die Änderung des Postverkehrsgesetzes (BBl 1994, 879) hält fest, dass als Kriterium für die Anwendung der Taxen auch berücksichtigt wird, in welchem Umfang die Auflage den PTT-Betrieben zur Beförderung übergeben wird. Damit sollte ein tarifarischer Anreiz geschaffen werden, den PTT-Betrieben die Auflage möglichst im ganzen Umfang zur Beförderung zu übergeben und ihre Infrastruktur nicht nur in kostenintensiven Regionen in Anspruch zu nehmen (vgl. auch schon Art. 44 Abs. 1 lit. a in fine der aVerordnung [1]; AS 1990, 1458). Dieses Erfordernis war in Art. 10 Abs. 1bis aPVG (in der am 1. Januar 1996 in Kraft getretenen Fassung; AS 1995, 5489) enthalten und wurde in Art. 15 des Postgesetzes vom 30. April 1997 (aPG; AS 1997, 2452) aufgenommen. Art. 41 Abs. 2 der aVerordnung (1) in der Fassung vom 29. November 1995 (AS 1995, 5492) präzisierte, dass die Grundtaxe um 10 Rappen je Exemplar ermässigt werde, wenn der Verleger die gesamte Auflage den PTT-Betrieben zur Zustellung übergebe; wenn er nicht die gesamte, jedoch mindestens 50 Prozent der Auflage übergebe, betrage die Ermässigung 5 Rappen je Exemplar.
Für die Kleinverleger erwies sich diese «Treueprämie» jedoch zum Teil als goldene Fessel, nahm es ihnen doch den Spielraum bezüglich der Verteilung eines Teils ihrer Auflage durch private Zusteller in der Frühzustellung; die Regelung wurde deshalb nicht ins neue Gesetz übernommen (vgl. Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 15. Februar 2007 betr. Parlamentarische Initiative «Presseförderung mittels Beteiligung an den Verteilungskosten», BBl 2007, 1589; im Folgenden: Bericht der Staatspolitischen Kommission).
5.3.2 Die gleichen Überlegungen liegen auch dem Erläuterungsbericht des UVEK zur Postverordnung vom 29. August 2012 zugrunde (www.uvek.admin.ch/themen/service_public/00601/01470/index.html?lang=de); unter dem Kapitel über die Förderung der Regional- und Lokalpresse (S. 20 ff.) erläutert der Bericht die Voraussetzungen von Art. 36 Abs. 1 lit. a–m VPG. In Bezug auf lit. c, wonach die Zeitungen «vorwiegend in der Schweiz verbreitet werden», präzisiert der Bericht, dass «mindestens 75% der Auflage in der Schweiz verbreitet werden muss». Dagegen findet sich in Bezug auf lit. a keine solche Bemerkung für das Kriterium der abonnierten Zeitungen.
Aus dem Erläuterungsbericht kann damit geschlossen werden, dass nur in Bezug auf die Verbreitung in der Schweiz ein Verhältnis von 75% der Gesamtauflage verlangt wurde, nicht hingegen in Bezug auf die abonnierten Exemplare. Der Bericht liefert damit keine Anhaltspunkte, wonach die Presseförderung für Pressetitel mit einer beschränkten Abonnentenzahl eingeschränkt werden sollte.
5.4 Daraus folgt, dass der Wortlaut sowie die historische Auslegung der Bestimmung eher darauf hindeuten, dass sich das Kriterium «abonniert» auf das (Einzel-)Exemplar einer Zeitung und nicht auf die Gesamtauflage bezieht. Allerdings erlauben diese Auslegungsmethoden aufgrund der teilweise widersprüchlichen Hinweise noch keine abschliessende Beurteilung.
Aus diesem Grund ist im Folgenden eine systematische (vgl. E. 6 hiernach) und teleologische (vgl. E. 7 hiernach) Auslegung der Bestimmung von Art. 36 Abs. 1 lit. a bzw. Abs. 3 lit. c VPG vorzunehmen.
6.
6.1 Art. 36 VPG erwähnt in Abs. 1 lit. a–m die Kriterien, welche die Zeitungen erfüllen müssen, um in den Genuss der Zustellermässigung zu kommen. Einige dieser Kriterien nehmen Bezug auf die Gesamtauflage, so etwa lit. c (Verbreitung vorwiegend in der Schweiz), lit. d (Erscheinung mindestens einmal wöchentlich) oder lit. f (Aufweisen eines redaktionellen Anteils von mindestens 50%). Demgegenüber beziehen sich gewisse Kriterien klarerweise auf die einzelnen Exemplare, so etwa lit. b (Übergabe an die Post zur Tageszustellung) oder lit. m (Höchstgewicht 1 kg inkl. Beilagen). Unklarheit besteht in Bezug auf lit. j (Zeitungen, die kostenpflichtig sind).
Die erwähnten Kriterien beziehen sich also sowohl auf die Gesamtauflage als auch auf die einzelnen Exemplare. Somit kann daraus – entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers – auch in Bezug auf Art. 36 Abs. 3 lit. c VPG nicht geschlossen werden, dass die systematische Auslegung in Richtung einer Referenz auf die Gesamtauflage hindeuten würde. Auch wenn daraus keine eindeutigen Schlüsse gezogen werden können, kann immerhin festgehalten werden, dass Art. 36 Abs. 1 VPG einige Kriterien detailliert regelt, aber nirgends die Rede davon ist, dass ein bestimmtes Verhältnis zwischen Abonnementen und Gesamtauflage zu erreichen wäre.
6.2 Es gilt festzuhalten, dass hier – entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers – die Gratiszeitung nicht der «abonnierten» Zeitung, sondern der kostenpflichtigen Zeitung (Art. 36 Abs. 1 lit. j VPG) gegenüberzustellen ist; eine abonnierte Zeitung kann sowohl eine Gratis|zeitung (wie z.B. das Magazin der Universität Lausanne «Allez savoir»!) wie auch eine kostenpflichtige Zeitung sein. Der Beschwerdeführer vermischt diese Begriffe in der Rekursschrift, was diese teilweise schwer verständlich macht. Dazu kommt, dass es sinnlos ist, die Voraussetzung der Kostenpflichtigkeit vom Begriff des Abonnements abhängig zu machen, da diese ausdrücklich in Art. 36 Abs. 1 lit. k VPG enthalten ist.
7.
7.1 Die Presseförderung bezweckt die Erhaltung einer vielfältigen Regional- und Lokalpresse bzw. Mitgliedschafts- und Stiftungspresse (Art. 36 Abs. 1 Satz 1 bzw. Abs. 3 Satz 1 VPG; vgl. auch BGE 129 III 35 ff. E. 4.2 und Bericht der Staatspolitischen Kommission, Ziff. 2.2.2). Die Erhaltung dieser Vielfalt ist für eine funktionierende Demokratie wesentlich. Die zugrunde liegende Idee ist dabei die Förderung einer Presse, die möglichst unabhängig von Inserenten ist, um die Meinungsvielfalt zu garantieren. Diese Unabhängigkeit kann namentlich von fixen Einnahmen, unter anderem aus Abonnementen, abhängen. Es gilt daher den Abschluss von Abonnementen zu fördern, da jedes Abonnement einen Schritt in eine grössere finanzielle Unabhängigkeit darstellt. In diesem Sinne ist dem Beschwerdeführer zuzustimmen, wenn er ausführt, dass die Unabhängigkeit einer Zeitung umso grösser ist, je höher die Zahl der Abonnenten ausfällt. Es gilt jedoch zu differenzieren: Die journalistische Unabhängigkeit ist ein relativer Begriff; die Korrelation zwischen einem hohen Anteil an Abonnenten und der redaktionellen Unabhängigkeit ist nicht absolut. So trifft es nicht zu, dass Zeitungen mit einer kleinen Abonnentenzahl weniger abhängig wären als Zeitungen mit einem höheren Anteil an Abonnenten. Es genügt beispielsweise, dass ein einziger Inserent eine wichtige Rolle im wirtschaftlichen Fortkommen einer Zeitung spielt, um die Unabhängigkeit infrage zu stellen, und dies losgelöst von der Anzahl der Abonnemente. Die journalistische Unabhängigkeit ist sodann nur ein Ziel der Presseförderung und bildet hier keine formelle Voraussetzung für die Erlangung der umstrittenen Zustellermässigung.
Das BGer hat bereits in BGE 120 Ib 142 ff. E. 3c/bb in allgemeiner Weise ausgeführt, der verbilligte Zeitungstransport soll die Abonnierung und die regelmässige Lektüre von Zeitungen und Zeitschriften und damit den Fortbestand einer vielfältigen vom Leser gewünschten und mitgetragenen Presse erleichtern. Eine solchermassen erwünschte Förderung kann durch eine Unterstützung für jede einzelne abonnierte Zeitung erreicht werden, ohne dass dazu eine Limite von 75% der Gesamtauflage erreicht werden muss; diese Limite ist im Übrigen dermassen hoch angesetzt, dass nur sehr gut etablierte Zeitungen davon profitieren können.
7.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, ein Abo-Mindestanteil von 75% schütze die kleineren Zeitungen und verhindere, dass Zeitungen subventioniert würden, die gar keine Unterstützung nötig hätten. Er führt als Beispiel einen Titel an, der nur 1000 Abonnenten habe, aber wirtschaftlich stark genug sei, um 40000 Exemplare zu publizieren; dieser würde ohne die Limite von 75% von einer Zustellermässigung für die 1000 abonnierten Exemplare profitieren.
Es trifft wohl zu, dass die Unterstützung eines Titels, der in der Lage ist, 40000 Exemplare (bzw. 300000 Exemplare für die Mitgliedschafts- und Stiftungspresse) zu publizieren, aber nur 1000 Abonnemente aufweist, an der Grenze dessen liegt, was der Gesetzgeber beabsichtigt hat; dieses Resultat ist jedoch die Konsequenz des gewählten Systems und der festgelegten Kriterien, die einen gewissen Schematismus mit sich bringen. Es handelt sich indes um einen extremen Einzelfall, der sich an den in Art. 36 Abs. 1 lit. k bzw. Abs. 3 lit. h VPG festgehaltenen Limiten der beglaubigten Auflagen orientiert. Zudem würde in diesem Fall die Ermässigung nur für die 1000 abonnierten und nicht für die restlichen 39000 (bzw. 299000) Exemplare zur Anwendung kommen, was letztlich eine bescheidene Unterstützung darstellt.
Zudem wird das Argument des Beschwerdeführers, wonach die Limite von 75% die kleineren Zeitungen schützen würde, durch Angaben auf seiner eigenen Homepage widerlegt. Dort wird ausgeführt, dass 2014 142 Publikationen die Voraussetzungen für eine Zustellermässigung erfüllt hätten, womit die Anzahl der berechtigten Titel im Vergleich zum Vorjahr nahezu gleich geblieben sei. Innerhalb der Titel sei es aber zu Verschiebungen gekommen. Kleinere Titel seien weggefallen, dafür solche mit grösseren Auflagen neu dazugekommen. Die Limite von 75% schützt damit nicht in erster Linie die kleineren Publikationen.
[…]
7.4 Bis Ende 2012 gewährte somit die Post den Vorzugspreis für die Beförderung für Zeitungen für die abonnierten Exemplare. Nach dem Gesagten gibt es nun aber keinen Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber von dieser Praxis hätte abweichen wollen.
Daraus folgt, dass die teleologische Auslegung von Art. 36 Abs. 1 lit. a bzw. Abs. 3 lit. c VPG dahin geht, die Zustellermässigung an die einzelnen abonnierten Exemplare anzuknüpfen; dagegen kann nicht abgeleitet werden, dass ein bestimmtes Verhältnis an der Gesamtauflage erreicht werden müsste.
[…]
Hu