«Revisionsaufsichtsbehörde II» Bundesgericht vom 6. Mai 2022

«Revisionsaufsichtsbehörde II» Bundesgericht vom 6. Mai 2022

Recht des revidierten öffentlichen Unternehmens auf Zugang zu Prüfungsbericht der Revisionsaufsichtsbehörde

I. öffentlich-rechtliche Abteilung; Gutheissung der Beschwerde; Akten-Nr. 1C_93/2021

RAG 19 II, 19 I, 1 II, 34; BGÖ 6, 4, 7 I g; OR 730b; BPG 22.

Art. 19 RAG regelt die Befugnis zur aktiven Information durch die Revisionsaufsichtsbehörde. Somit ist diese Regelung keine Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ und es besteht grundsätzlich ein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten der Revisionsaufsichtsbehörde auf Gesuch hin (E. 3.4–3.6).

BGÖ 7 II, 9 I, 9 II; DSG 19 I^bis; VBGÖ 6 II.

Soweit in einem Prüfungsbericht über eine juristische Person Personendaten von natürlichen Personen enthalten sind, so können diese anonymisiert werden. Für die Personendaten, welche die juristische Person selbst betreffen (hier: Beurteilung der Revisionstätigkeit der juristischen Person), ist eine Anonymisierung nicht möglich und es ist eine Abwägung der privaten Interessen an der informationellen Selbstbestimmung der juristischen Person und der gegenüberstehenden öffentlichen Interessen vorzunehmen (E. 4.3.1–4.3.3, 5.1).

BGÖ 9 II; DSG 19 I^bis, 3c Ziff. 4; RAG 16 II, 16 III, 17.

Im Rahmen der Revisionsaufsicht ist zwischen dem Überprüfungs- und dem Enforcement-Verfahren zu unterscheiden, wobei fraglich ist, ob auch das erstere Verfahren Daten über administrative oder strafrechtliche Verfolgungen und Sanktionen enthält, welche als besonders schützenwerte Personendaten im Sinne von Art. 3 lit. c Ziff. 4 DSG zu qualifizieren sind (E. 5.2.1–5.2.2).

BGÖ 9 II; DSG 19 I^bis; VBGÖ 6 II.

Stellt ein Unternehmen, das im Eigentum der öffentlichen Hand ist und öffentliche Aufgaben erfüllt, ein Zugangsgesuch nach dem Öffentlichkeitsgesetz, so ist dieser Umstand in die Interessenabwägung einzubeziehen, denn dessen finanzielles Interesse kann durchaus auch ein öffentliches Interesse darstellen (E. 5.3.1–5.3.3).

LSR 19 II, 19 I, 1 II, 34; LTrans 6, 4, 7 I g; CO 730b; LPers 22.

L’art. 19 LSR règle le pouvoir d’information active de l’autorité de surveillance en matière de révision. Par conséquent, cette réglementation ne constitue pas une disposition spéciale au sens de l’art. 4 LTrans et il existe en principe un droit d’accès sur demande aux documents officiels de l’autorité de surveillance en matière de révision (consid. 3.4-3.6).

LTrans 7 II, 9 I, 9 II; LPD 19 I^bis; OTrans 6 II.

Dans la mesure où un rapport d’audit sur une personne morale contient des données personnelles relatives à des personnes physiques, celles-ci peuvent être anonymisées. Quant aux données personnelles qui concernent la personne morale elle-même (en l’espèce: évaluation de l’activité de révision de la personne morale), l’anonymisation n’est pas possible et il faut procéder à une pesée des intérêts privés à l’autodétermination en matière d’information de la personne morale et des intérêts publics opposés (consid. 4.3.1-4.3.3, 5.1).

LTrans 9 II; LPD 19 I^bis, 3c ch. 4; LSR 16 II, 16 III, 17.

Dans le cadre de la surveillance de la révision, il convient de distinguer entre la procédure de vérification et la procédure d’imposition de mesures; Il n’est pas certain, toutefois, que la première procédure contienne aussi des données relatives à des poursuites et sanctions administratives ou pénales susceptibles d’être qualifiées de données sensibles au sens de l’art. 3 let. c ch. 4 LPD (consid. 5.2.1-5.2.2).

LTrans 9 II; LPD 19 I^bis; OTrans 6 II.

Si une entreprise appartenant aux pouvoirs publics et accomplissant un service public dépose une demande d’accès en vertu de la loi sur la transparence, cette circonstance doit être prise en compte dans la pesée des intérêts, car son intérêt financier peut tout à fait constituer un intérêt public (consid. 5.3.1-5.3.3).

Im Zusammenhang mit dem in der Öffentlichkeit bekannten «PostAuto-Skandal», bei welchem die PostAuto AG Erträge umgebucht hatte, um Gewinne kleinzuschreiben und so ungerechtfertigte Subventionen zu erhalten, teilte die Eidgenössische Revisionsaufsichtsbehörde (RAB) in einer Medienmitteilung vom 4. Dezember 2018 mit, dass sie im Rahmen einer ad hoc-Überprüfung der Revisorin der PostAuto AG, der A. AG, teilweise erhebliche Mängel bei deren Revisionstätigkeit festgestellt habe.

Die PostAuto AG und deren Muttergesellschaft die Schweizerische Post AG (Beschwerdeführerinnen) ersuchten bei der RAB um Zugang zum Prüfungsbericht. Die RAB verweigerte diesen. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht ab (siehe BVGer, sic! 2021, 317 ff., «Revisionsaufsichtsbehörde»). Dagegen erhoben die Beschwerdeführerinnen Beschwerde ans Bundesgericht.

3.4.Art. 4 BGÖ behält Spezialnormen anderer Bundesgesetze vor, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen oder abweichende Voraussetzungen für den Zu|gang zu solchen Informationen vorsehen. Das Verhältnis von Vertraulichkeitsregeln in anderen Bundesgesetzen (Art. 4 lit. a BGÖ) und dem allgemeinen Transparenzgebot gemäss BGÖ lässt sich nicht generell festlegen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln. Entscheidend ist dabei der Sinn und Zweck der divergierenden Normen: Das allgemeine öffentliche Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung ist dem Schutzzweck der Spezialnorm gegenüberzustellen. Dies gilt auch für ältere Sondernormen über die Vertraulichkeit staatlicher Handlungen und Vorkehren. So erfasst namentlich das Amtsgeheimnis nur noch Informationen, die eines besonderen Schutzes bedürfen bzw. nach dem Öffentlichkeitsgesetz in der Regel gerade nicht zugänglich sind, denn sonst würde dieses jüngere Gesetz seines Gehalts beraubt und weitgehend obsolet (BGE 146 II 265 ff. E. 3.1, BGer, sic! 2020, 223 ff., «Wickelkommoden»; BGer vom 2. Dezember 2015, 1C_50/2015, E. 2.4).

Auch Verpflichtungen zur aktiven Information in anderen Gesetzen können spezielle Zugangsnormen im Sinne von Art. 4 lit. b BGÖ darstellen (BGE 146 II 265 ff. E. 3.2 m.H. = BGer, sic! 2020, 223 ff. «Wickelkommoden»). Ob eine Verpflichtung zur aktiven Information im Einzelfall allenfalls erleichternde oder strengere Regeln über den Zugang zu amtlichen Dokumenten aufstellt, ist analog zu den Vertraulichkeitsregelungen in anderen Bundesgesetzen durch Auslegung der betreffenden Normen zu ermitteln (BGE 146 II 265 ff. E. 3.2 = BGer, sic! 2020, 223 ff., «Wickelkommoden»).

3.5.

3.5.1.Nach Art. 19 Abs. 2 RAG informiert die Aufsichtsbehörde über laufende und abgeschlossene Verfahren nur, wenn dies aus Gründen überwiegender öffentlicher oder privater Interessen erforderlich ist. Der Wortlaut weist a priori darauf hin, dass Art. 19 Abs. 2 RAG lediglich die Befugnis zur aktiven Information der RAB regelt und eine allfällige weitere (passive) Information der Öffentlichkeit nicht verbietet. Dies ergibt sich namentlich aus dem Verb «informieren», das im Regelfall eine aktive Information impliziert. Es rechtfertigt sich jedoch trotzdem, zur Klärung die weiteren Auslegungsmethoden beizuziehen.

Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Dabei ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte (historisches Element), auf den Zweck der Norm (teleologisches Element), auf die ihr zugrunde liegenden Wertungen und auf ihre Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen (systematisches Element) abzustellen (BGE 147 II 25 ff. E. 3.3; BGE 146 II 265 ff. E. 5.1 = BGer, sic! 2020, 223 ff., «Wickelkommoden»).

3.5.2.Die Botschaft zum Revisionsaufsichtsgesetz äussert sich folgendermassen zu Art. 19 Abs. 2 RAG: «Die Aufsichtsbehörde informiert nach Absatz 2 grundsätzlich nicht über laufende oder abgeschlossene Verfahren. Ausgenommen bleiben Fälle, in denen eine Information aus Gründen überwiegender öffentlicher oder privater Interessen erforderlich ist. Eine Information kann etwa dann angezeigt sein, wenn falsche oder irreführende Nachrichten zu berichtigen sind und betroffene Personen, Revisionsunternehmen oder Publikumsgesellschaften zu schützen sind oder wenn die Glaubwürdigkeit der Aufsichtstätigkeit zum Schaden des Kapitalmarktes angezweifelt wird. Im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung der berührten Interessen ist zu berücksichtigen, ob das in Frage stehende Verfahren bereits öffentlich bekannt ist.» (Botschaft vom 23. Juni 2004 zur Änderung des Obligationenrechts [Revisionspflicht im Gesellschaftsrecht] sowie zum Bundesgesetz über die Zulassung und Beaufsichtigung der Revisorinnen und Revisoren, BBl 2004, 3969 ff. 4077; nachfolgend: Botschaft Revisionsaufsichtsgesetz). Aus der Botschaft ergibt sich, dass die RAB in Ausnahmefällen die Möglichkeit zur aktiven Information hat, insbesondere zum Schutz der betroffenen juristischen und natürlichen Personen und der Glaubwürdigkeit der Aufsichtstätigkeit. Wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht geltend machen, lässt sich darüber hinaus jedoch aus der Botschaft zu Art. 19 Abs. 2 RAG nicht ableiten, der RAB würde verboten, auf Zugangsgesuch gemäss Art. 6 BGÖ hin weitergehende Informationen zu erteilen, sofern die weiteren in diesem Gesetz formulierten Voraussetzungen erfüllt sind.

Zudem ist der Umstand, wonach das Revisionsaufsichtsgesetz am 16. Dezember 2005 und somit nach dem Öffentlichkeitsgesetz erlassen wurde, entgegen der Ansicht der Vorinstanz nicht als Einschränkung der Information der Öffentlichkeit in einem neueren Gesetz auszulegen. Im Gegenteil: Die Botschaft des Revisionsaufsichtsgesetzes enthält keine Hinweise zur Koordination mit dem Öffentlichkeitsgesetz und hält insbesondere nicht fest, Art. 19 Abs. 2 RAG sei eine lex specialis zum BGÖ. Das Fehlen einer Erklärung zur Koordination der beiden Gesetze ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung als Hinweis dafür zu interpretieren, dass die gesetzgebende Behörde die Geltung des BGÖ nicht tangieren wollte (BGE 146 II 265 ff. E. 5.2.1 = BGer, sic! 2020, 223 ff., «Wickelkommoden»). Die historische Interpretation des Art. 19 Abs. 2 RAG spricht also gegen dessen Bezeichnung als Spezialnorm im Sinne von Art. 4 BGÖ.

3.5.3.Für die Ermittlung des Sinns und Zwecks der strittigen Norm ist wiederum der oben zitierte Ausschnitt der Botschaft heranzuziehen. Die in Art. 19 Abs. 2 RAG statuierte Möglichkeit der aktiven Information bezweckt demgemäss die Berichtigung falscher oder irreführender Nachrichten und den Schutz von betroffenen juristischen und natürlichen Personen – sowohl Revisorinnen und Revisoren wie auch der Revision unterliegende Personen. Ausserdem bezweckt sie, allfälligen Zweifeln an der Glaubwürdigkeit der Aufsichtstätigkeit der RAB entgegenzuwirken. Art. 19 Abs. 2 RAG stellt dadurch sicher, dass in diesen Ausnahmefällen ein Mindestmass an Information der Öffentlichkeit garantiert ist. Aus der Botschaft ergibt sich jedoch nicht, Art. 19 Abs. 2 RAG bezwecke eine umfassende Geheimhaltung aller Informationen, die nicht der Möglichkeit zur aktiven Information unterstehen. Mit anderen Worten begründet die Be|stimmung kein Verbot, auf Zugangsgesuch hin weitergehende Informationen offenzulegen, sofern die Voraussetzungen gemäss dem BGÖ erfüllt sind. Daran ändert sich auch nichts, wenn man den in Art. 1 Abs. 2 formulierten allgemeinen Zweck des Revisionsaufsichtsgesetzes beizieht, wonach dieses der ordnungsgemässen Erfüllung und der Sicherstellung der Qualität von Revisionsdienstleistungen dient. Insgesamt ergibt sich also auch aufgrund der teleologischen Auslegung nicht, dass Art. 19 Abs. 2 RAG eine Spezialnorm im Sinne von Art. 4 BGÖ darstellt.

3.5.4.In systematischer Hinsicht ist zu bemerken, dass Art. 19 die einzige Bestimmung des RAG ist, welche die Information der Öffentlichkeit regelt. Während Abs. 1 die RAB verpflichtet, jährlich einen Bericht über ihre Tätigkeit und Praxis zu veröffentlichen, enthält Abs. 2 die weitergehende Möglichkeit zur aktiven Information über laufende und abgeschlossene Verfahren in Ausnahmefällen. Beide Absätze des Art. 19 RAG äussern sich somit zur aktiven Information durch die RAB – einerseits durch den jährlichen Bericht und andererseits, in Ausnahmefällen, zu laufenden oder abgeschlossenen Verfahren. Weder Art. 19 noch eine andere Bestimmung des RAG äussert sich explizit zur passiven Information, die erst auf Anfrage hin erfolgt.

Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz ist bei der systematischen Auslegung von Art. 19 Abs. 2 RAG das Revisionsgeheimnis nach Art. 730b OR nicht von Bedeutung. Das Revisionsgeheimnis kann zwar gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ zur Folge haben, dass der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert wird. Es hat aber nicht indirekt zur Folge, dass Art. 19 Abs. 2 RAG als Spezialnorm im Sinne von Art. 4 BGÖ qualifiziert werden muss. Vorliegend hat im Übrigen die Vorinstanz richtigerweise selbst ausgeführt, die Beschwerdeführerinnen seien berechtigte Geheimnisherrinnen allfälliger Geheimnisse, die in den umstrittenen amtlichen Dokumenten enthalten sein könnten. Ihnen gegenüber könne somit der Schutz des Revisionsgeheimnisses nicht angerufen werden, um ihnen den Zugang zu Akten zu verwehren, die lediglich die Revision der Beschwerdeführerin 2 zum Gegenstand hätten. Das Revisionsgeheimnis ist vorliegend also auch im Hinblick auf Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ nicht ausschlaggebend.

Schliesslich spricht auch das in Art. 34 RAG vorgesehene allgemeine Amtsgeheimnis nicht für die Qualifikation von Art. 19 Abs. 2 RAG als Spezialnorm im Sinne von Art. 4 BGÖ. Die Botschaft zum Revisionsaufsichtsgesetz enthält keinerlei Hinweise dafür (vgl. Botschaft Revisionsaufsichtsgesetz, 4086), dass das Amtsgeheimnis nach RAG umfassender angewendet werden müsste, als dies für die allgemeine Bundesverwaltung in Art. 22 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 (BPG; RS 172.220.1) der Fall ist. Letzteres ist gemäss Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz keine Spezialnorm im Sinne von Art. 4 BGÖ (vgl. Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [Botschaft BGÖ], BBl 2003, 1963 ff. 1990; vgl. auch BGer vom 14. Februar 2017, 1C_129/2016, E. 2.3.1 und BGE 148 II 16 ff. E. 3.4).

3.6.Zusammenfassend ergibt die Auslegung von Art. 19 Abs. 2 RAG, dass dieser keine Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ darstellt. Die Voraussetzungen für die Anwendung des BGÖ sind somit gegeben und die Beschwerdeführerinnen haben gemäss Art. 6 BGÖ grundsätzlich ein Recht auf Zugang zu den umstrittenen amtlichen Dokumenten. Es gilt jedoch im Folgenden zu prüfen, ob dieser Zugang einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern ist, weil ein Ausnahmetatbestand vorliegt.

4.[4.1 und 4.2: Zusammenfassung der Ausführungen der Vorinstanz und der Beschwerdeführerinnen]

4.3.

4.3.1.Nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren. Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, welche nicht anonymisiert werden können, sind nach Art. 19 des Datenschutzgesetzes zu beurteilen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). Nach Art. 19 Abs. 1^bis DSG dürfen Bundesbehörden im Rahmen der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen oder gestützt auf das BGÖ auch Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (lit. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (lit. b). Eine nicht abschliessende Liste allfällig überwiegender öffentlicher Interessen ist in Art. 6 Abs. 2 der Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (VBGÖ; SR 152.31) enthalten. Danach kann das öffentliche Interesse am Zugang namentlich dann überwiegen, wenn die Zugänglichmachung einem besonderen Informationsinteresse der Öffentlichkeit dient, insbesondere aufgrund wichtiger Vorkommnisse (lit. a); die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, insbesondere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit (lit. b); oder die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen (lit. c).

Die Möglichkeit eines Zugangs zu amtlichen Dokumenten trotz Beeinträchtigung der Privatsphäre Dritter ist auch in Art. 7 Abs. 2 BGÖ vorgesehen. Danach wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen. Gestützt auf Art. 7 Abs. 2 BGÖ und Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1^bis DSG ist somit eine Abwägung vorzunehmen zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu amtlichen Dokumenten und dem Schutz der Privatsphäre bzw. der informationellen Selbstbestimmung jener Personen, deren Daten im Dokument enthalten sind und zugänglich gemacht werden sollen (BGE 142 II 340 ff. E. 4.4 = BGer, sic! 2016, 671 ff., «Firmenexperten»; BGer vom |21. März 2019, 1C_222/2018, E. 5.3.1; BGer vom 2. Dezember 2015, 1C_74/2015, E. 4.1.1).

4.3.2.Im Rahmen der Güterabwägung ist dem Interesse der Drittperson am Schutz ihrer Privatsphäre bzw. ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung Rechnung zu tragen. Bei der Gewichtung dieser privaten Interessen sind insbesondere die Art der betroffenen Daten, die Rolle bzw. Stellung der in Frage stehenden Person sowie die Schwere der Konsequenzen einer Bekanntgabe für diese zu berücksichtigen. Die Gefahr einer Verletzung der Privatsphäre hängt nicht bloss davon ab, ob besonders schützenswerte Daten bzw. Persönlichkeitsprofile bekannt gegeben werden sollen; mitunter kann auch das Zugänglichmachen von «gewöhnlichen» Personendaten im Sinne von Art. 3 lit. a DSG für die betroffenen Personen schwerwiegende Konsequenzen haben, weshalb die Umstände im konkreten Einzelfall zu würdigen sind (BGE 142 II 340 ff. E. 4.4 = BGer, sic! 2016, 671 ff., «Firmenexperten»).

4.3.3.Der im BGÖ verwendete Begriff der Personendaten entspricht dem Begriff, wie er in Art. 3 DSG definiert wird. Nach Art. 3 lit. a DSG sind alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen, Personendaten. Zu den besonders schützenswerten Personendaten gehören nach Art. 3 lit. c Ziff. 4 DSG unter anderem die Daten über administrative oder strafrechtliche Verfolgungen und Sanktionen. Der Datenschutz kommt nach heute noch geltendem Recht nicht nur natürlichen, sondern auch juristischen Personen zugute (Art. 3 lit. b DSG; BGE 144 II 77 ff. E. 5.1 m.H.; das totalrevidierte Datenschutzgesetz vom 25. September 2020, das voraussichtlich im Jahr 2023 in Kraft treten wird, schützt Personendaten von juristischen Personen nicht mehr, vgl. z.B. Art. 1 des neuen Gesetzes, BBl 2020, 7639).

5.Im Folgenden gilt es zunächst zu untersuchen, ob die im streitgegenständlichen Prüfungsbericht enthaltenen Personendaten anonymisiert werden können (E. 5.1). Für jene Teile, die nicht anonymisiert werden können, ist sodann zu prüfen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang zum Prüfungsbericht vorliegt (E. 5.2).

5.1.Die Vorinstanz hat nicht im Detail geprüft, ob und inwiefern die im Prüfungsbericht enthaltenen Personendaten anonymisiert werden können; sie ist vielmehr davon ausgegangen, der Prüfungsbericht müsse insgesamt als nicht anonymisierbares Personendatum betrachtet werden. Diese Vorgehensweise ist zu undifferenziert, erlaubt sie es doch nicht, in einem zweiten Schritt eine nuancierte Interessenabwägung vorzunehmen. Für die Frage der Anonymisierung ist daher im Folgenden zwischen im Prüfungsbericht enthaltenen Personendaten von natürlichen Personen und den Personendaten, welche die A. AG betreffen, zu unterscheiden.

Sofern der Prüfungsbericht Personendaten von Mitarbeitenden der A. AG oder anderen natürlichen Personen (z.B. deren Namen oder Funktion innerhalb des Unternehmens) enthält, könnten diese anonymisiert werden. Die Beschwerdeführerinnen würden dies gemäss ihrer Beschwerde auch akzeptieren. In der Tat bezieht sich ihr Zugangsinteresse nicht auf allfällige Personendaten von natürlichen Personen, sondern auf den Inhalt des Prüfungsberichts und die in der Medienmitteilung erwähnten «erheblichen Mängel» der Revisionstätigkeit. Weder die Vorinstanz noch die RAB haben jedoch abgeklärt, ob der Prüfungsbericht Personendaten von natürlichen Personen enthält und inwiefern eine Anonymisierung der Daten das Recht der allfälligen betroffenen Personen auf informationelle Selbstbestimmung schützen würde; dies ist nachzuholen.

Bezüglich der Personendaten, welche die A. AG selbst betreffen, ist der Vorinstanz darin zuzustimmen, dass der Prüfungsbericht als solcher ein amtliches Dokument ist, das Personendaten enthält. Dieser betrifft spezifisch die Revisionstätigkeit der A. AG in Bezug auf die Beschwerdeführerin 2. Dessen Anonymisierung ist nicht möglich, sind doch die Beschwerdeführerinnen genau an dieser Information, d.h. an der Beurteilung der Revisionstätigkeit der A. AG durch die RAB, interessiert.

Zusammenfassend kann also festgehalten werden, dass allfällige im streitgegenständlichen Prüfungsbericht enthaltene Personendaten von natürlichen Personen unkenntlich gemacht werden könnten. Dies gilt jedoch nicht für die Personendaten, welche die juristische Person A. AG betreffen, und insbesondere die Beurteilung der Revisionstätigkeit der A. AG durch die RAB.

5.2.Ist eine Anonymisierung nicht möglich, muss das Zugangsgesuch nach Art. 19 DSG beurteilt werden (Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BGÖ). Danach ist eine Interessenabwägung vorzunehmen, wobei die privaten Interessen am Schutz der Privatsphäre bzw. an der informationellen Selbstbestimmung gegen die auf dem Spiel stehenden öffentlichen Interessen abgewogen werden.

5.2.1.Die Vorinstanz hat sich in ihrer Interessenabwägung nur beschränkt zu den privaten Interessen an der Geheimhaltung geäussert. Zunächst hat sie ohne nähere Begründung angenommen, bei den Personendaten, welche die A. AG betreffen, handle es sich um besonders schützenswerte Personendaten im Sinne von Art. 3 lit. c Ziff. 4 DSG; dies ist jedoch keineswegs offensichtlich.

5.2.2.Wie die Beschwerdeführerinnen nämlich zu Recht ausführen, wird zwischen dem Verfahren der Überprüfung und dem Enforcement-Verfahren unterschieden. Ersteres bezweckt namentlich die Überprüfung der Richtigkeit der Angaben in den Zulassungsunterlagen (Art. 16 Abs. 2 lit. a RAG), die Einhaltung der rechtlichen Pflichten, der von der RAB anerkannten Standards zur Prüfung und Qualitätssicherung sowie der Berufsgrundsätze, Standesregeln und gegebenenfalls des Kotierungsreglements (Art. 16 Abs. 2 lit. b RAG), die Qualität der erbrachten Revisionsdienstleistungen durch einzelne Stichproben (lit. c) und die Einhaltung und Umsetzung der von der RAB erteilten Anweisun|gen (lit. d). Diese Überprüfung führt gemäss Art. 16 Abs. 3 RAG zur Erstellung eines schriftlichen Berichts über deren Ergebnis zuhanden des obersten Leitungs- oder Verwaltungsorgans des Revisionsunternehmens. Der Prüfungsbericht stellt keine anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG, sondern eine behördliche Entscheidungsgrundlage im Verwaltungsverfahren dar (C. Rampini, in: R. Watter/U. Bertschinger [Hg.], Basler Kommentar zum Revisionsrecht, Basel 2011, RAG 16 N 27).

Verletzt eine natürliche Person oder ein Revisionsunternehmen rechtliche Pflichten und kommt keine einvernehmliche Einigung über die zu treffenden Massnahmen zustande, eröffnet die RAB ein Enforcement-Verfahren, in welchem allfällige administrative Sanktionen ausgesprochen werden (Rampini, RAG 16 N 28). Art. 16 Abs. 4 RAG ermächtigt die RAB, dem staatlich beaufsichtigten Revisionsunternehmen, das gegen rechtliche Pflichten verstösst, einen schriftlichen Verweis zu erteilen, Anweisungen zur Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands zu geben und ihm dafür eine Frist von höchstens zwölf Monaten zu setzen. Nach Art. 17 RAG kann die RAB die Zulassung von natürlichen Personen oder Revisionsunternehmen befristet oder unbefristet entziehen, wenn diese die Zulassungsvoraussetzungen des RAG nicht mehr erfüllen. Der schriftliche Verweis, ein allfälliger Entzug der Zulassung sowie alle anderen einseitig angeordneten Massnahmen sind in Form einer Verfügung zu erlassen (Rampini, RAG 16 N 32 und RAG 17 N 22).

Es ergibt sich durch diese Systematik eine Gliederung in zwei verschiedene Phasen: Zunächst erfolgt eine Überprüfung, in welcher der Sachverhalt abgeklärt wird und allfällige Verstösse gegen rechtliche Pflichten festgestellt werden. Erst aufgrund der dort getroffenen Feststellungen schliesst sich allenfalls ein Enforcement-Verfahren an, in welchem administrative Sanktionen ausgesprochen werden. Diese Zweiteilung geht im Übrigen auch aus der umstrittenen Medienmitteilung zum Prüfungsbericht der RAB betreffend die Revisionstätigkeit der A. AG hervor: Es wird dort angekündigt, dass die RAB aufgrund des Prüfungsberichts gegen zwei Personen ein Enforcement-Verfahren eingeleitet habe.

Vor diesem Hintergrund ist somit fraglich, ob der streitgegenständliche Prüfungsbericht, der nicht Teil des Enforcement-Verfahrens bildet, «Daten über administrative oder strafrechtliche Verfolgungen und Sanktionen» im Sinne von Art. 3 lit. c Ziff. 4 DSG enthält und somit in die Kategorie der besonders schützenswerten Personendaten fällt.

5.2.3.Weiter hat die Vorinstanz zwar erwähnt, die A. AG erleide einen Reputationsschaden, falls der Prüfungsbericht ausgehändigt werde, sich aber nicht näher damit auseinandergesetzt. Um eine nuancierte und vollumfängliche Interessenabwägung vornehmen zu können, wäre es jedoch wichtig gewesen abzuklären, ob ein allfälliger Reputationsschaden nicht schon im Zeitpunkt der Veröffentlichung der Medienmitteilung eingetreten ist, inwiefern die Zugänglichmachung des Prüfungsberichts einen weiteren Schaden bewirken kann und wie schwer ein solcher für das betroffene Unternehmen allenfalls wiegen würde.

5.3.Auch die Ausführungen der Vorinstanz zu den öffentlichen Interessen an der Transparenz sind nicht restlos überzeugend.

5.3.1.Zunächst hat sie in ihrer Interessenabwägung das allgemeine Transparenzinteresse zu Unrecht nicht beachtet oder zumindest nicht erwähnt; dieses ist jedoch bei jedem Zugangsgesuch nach dem Öffentlichkeitsgesetz zu berücksichtigen (vgl. BGE 142 II 340 ff. E. 4.5 m.H. = BGer, sic! 2016, 671 ff., «Firmenexperten»). So hat jede Person grundsätzlich das Recht, amtliche Dokumente einzusehen, um dadurch unter anderem die Tätigkeiten von Behörden zu überprüfen. In Bezug auf die RAB bedeutet dies, dass ein grundsätzliches Interesse der Öffentlichkeit daran besteht, deren Aufsichtstätigkeit gegenüber den Revisorinnen und Revisoren überprüfen zu können.

5.3.2.Weiter führt die Vorinstanz aus, das Vorliegen eines der in Art. 6 Abs. 2 VBGÖ erwähnten, allfällig überwiegenden öffentlichen Interessen sei weder behauptet noch ersichtlich. Entgegen dieser Auffassung kann jedoch der PostAuto-Skandal – der nicht nur in den Medien und in der Bevölkerung grosse Aufmerksamkeit erregt hat, sondern auch im Bundesparlament thematisiert und von der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates untersucht wurde – ohne Weiteres als «wichtiges Vorkommnis» im Sinne von Art. 6 Abs. 2 lit. a VBGÖ bezeichnet werden. Die Zugänglichmachung von Dokumenten betreffend den PostAuto-Skandal dient somit einem besonderen Informationsinteresse, das in die Interessenabwägung einzufliessen hat.

5.3.3.Sodann führte die Vorinstanz in ihrem Urteil aus, die Beschwerdeführerinnen seien am Prüfungsbericht nur interessiert, weil sie dadurch ein kostenloses Privatgutachten der fachkundigen RAB erhältlich machen könnten, das sie in einem allfälligen Verantwortlichkeitsprozess gegen die A. AG verwenden könnten. Ihr Interesse am Zugang zu diesem amtlichen Dokument sei somit rein finanzieller Natur und könne nicht als öffentliches Interesse gelten.

Vorab ist festzuhalten, dass im Rahmen eines Zugangsgesuchs nach BGÖ das Zugangsinteresse nicht berücksichtigt werden darf (BGer, sic! 2021, 539 ff., «SWISSCOM»). Zwar dürfte das Zugangsgesuch der beiden Beschwerdeführerinnen, wie die Vorinstanz zu Recht festgestellt hat, in erster Linie auf ihren privaten Interessen als Wirtschaftssubjekte beruhen. Bei der Schweizerischen Post AG wie auch bei der PostAuto AG handelt es sich jedoch um öffentliche Unternehmen. Zwar wurde für die beiden Beschwerdeführerinnen die Form der Aktiengesellschaft des privaten Rechts gewählt; diese Wahl der Organisationsform ändert jedoch nichts daran, dass der Bund alleiniger Aktionär und Eigner der Unternehmen ist. Sowohl bei der Schweizerischen Post AG als auch bei der PostAuto AG handelt es sich um öffentliche Unternehmen, die zu einem grossen Teil öffentliche Aufgaben |erfüllen (zum Begriff der öffentlichen Unternehmen vgl. R. Rhinow/G. Biaggini/G. Schmid/F. Uhlmann, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl., Basel 2011, 330 f.; P. Moor/F. Bellanger/T. Tanquerel, Droit administratif III. L’organisation des activités administratives. Les biens de l’Etat, 2^e éd., Berne 2018, 190 ss; P. Hänni/A. Stöckli, Schweizerisches Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bern 2013, Rz. 1698 ff.). Es kann somit nicht per se ausgeschlossen werden, dass finanzielle Interessen dieser beiden öffentlichen Unternehmen öffentliche Interessen darstellen können. In diesem Punkt unterscheiden sich die Beschwerdeführerinnen von privaten Unternehmen, die Zugang zu einem Prüfungsbericht der RAB betreffend ihrer Revisionsgesellschaft verlangen würden; deren finanzielle Interessen könnten im Gegensatz zu jenen der Beschwerdeführerinnen nicht als öffentliche Interessen an der Zugänglichmachung von Prüfungsberichten gewertet werden. Zusammengefasst kann der Umstand, dass die Beschwerdeführerinnen gänzlich im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, entgegen der Ansicht der Vorinstanz sehr wohl einen Einfluss auf die Interessenabwägung haben.

5.3.4.Schliesslich mag es zwar zutreffen, dass der Hauptfehler im PostAuto-Skandal bei den Beschwerdeführerinnen liegt. Dieser Umstand schliesst jedoch nicht von vornherein und per se aus, dass der streitgegenständliche Prüfungsbericht den Beschwerdeführerinnen bei der Aufarbeitung des Skandals von Nutzen sein könnte. Auch hier ist näher abzuklären, ob ein öffentliches Interesse am Zugang besteht.

5.4.Insgesamt ist festzuhalten, dass die Vorinstanz die Interessenabwägung nach Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1^bis DSG mangelhaft durchgeführt hat. Die Angelegenheit ist zur Prüfung der Anonymisierungsmöglichkeiten sowie zur erneuten Durchführung einer Interessenabwägung im Sinne der Erwägungen an diese zurückzuweisen.

Dabei hat sie nach Art. 11 BGÖ die Stellungnahme der A. AG einzuholen. Die Vorinstanz führte zwar aus, es sei offensichtlich und unbestritten, dass die A. AG ihre Zustimmung zu einem Zugang der Beschwerdeführerinnen nicht erteilen würde; nach den Ausführungen in den obenstehenden Erwägungen ist jedoch eine Zugänglichmachung des Prüfungsberichts nicht ausgeschlossen. Der A. AG muss also das Recht eingeräumt werden, sich zur Angelegenheit, insbesondere zur Interessenabwägung, äussern zu können.

[…]

Ko