«Sanktionsverfügung Luftfracht» Bundesgericht vom 27. Oktober 2021
Rechtmässige Publikation des Lauftexts einer Sanktionsverfügung ohne Anonymisierung der Verfahrensbeteiligten
II. öffentlich-rechtliche Abteilung, Abweisung der Beschwerde; Akten-Nr. 2C_863/2020
KG 48 I; BV 5 II, 36 III, 13; DSG 19.
Wettbewerbsbehörden steht bei der Veröffentlichung von Entscheiden ein Ermessen zu. Die Ziele der Veröffentlichung von Verfügungen der WEKO sind höher zu gewichten als der Persönlichkeitsschutz von juristischen Personen. Die Offenlegung der Identität der Verfahrensparteien im Lauftext verstösst weder gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip noch gegen den Schutz der Privatsphäre (E. 4.5, 4.6).
BV 9, 5 III; KG 48.
Die Offenlegung der Namen aus Gründen der Verständlichkeit des Textes ist weder willkürlich noch verletzt sie das Gebot von Treu und Glauben, da an der Verständlichkeit ein grosses öffentliches Interesse besteht (E. 4.7).
KG 1, 48.
Auch wenn die Publikation einer Sanktionsverfügung im Wesentlichen dem gleichen Sinn und Zweck dient wie diejenige von Gerichtsentscheiden, welche regelmässig vollständig anonymisiert werden, kann es aus kartellrechtlichen Gründen geboten sein, auf eine Anonymisierung zu verzichten. Dies namentlich dann, wenn die Publikation dazu beiträgt, Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen zu bekämpfen (E. 4.5).
KG 12–15, 43 I a, 48.
Die Publikation von Sanktionsentscheiden dient unter anderem der Durchsetzung von Schadenersatzansprüchen, die Privaten durch kartellrechtliche Verstösse entstehen. Das Interesse der gebüssten Unternehmen, dass die Öffentlichkeit nicht über die ihnen zur Last gelegten Zuwiderhandlungen informiert wird, verdient keinen besonderen Schutz (E. 4.5, 4.6).
BV 8 I, 5 I; KG 48, 49a II, III.
Die ungleiche Behandlung von Selbstanzeigern und übrigen Verfahrensbeteiligten bei der Namensnennung verstösst nicht gegen das Gebot der rechtsgleichen Behandlung; sie liegt im Ermessen der WEKO und erfolgt zur Vermeidung besonders schädlicher und verdeckt operierender Kartelle (E. 5).
KG 48 I; BV 5 II, 13, 36 III; DSG 19.
Gemäss dem Gebot der Verhältnismässigkeit sind integral zu publizierende Passagen möglichst im Originalwortlaut zu veröffentlichen. Passagen, welche die Beschwerdeführerin bezüglich anderer als den fünf sanktionierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise mit kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Bezug brächten, sind zu kürzen, zu paraphrasieren oder wegzulassen, soweit sie für das Verständnis des Entscheides nicht von Belang sind. Obiter dicta sind zu schwärzen (E. 6).&cbr;
LCart 48 I; Cst. 5 II, 36 III, 13; LPD 19.
Les autorités en matière de concurrence disposent d’une certaine marge d’appréciation concernant la publication de décisions. Les objectifs de la publication de décisions prises par la COMCO l’emportent sur la protection de la personnalité des personnes morales. La divulgation de l’identité des parties à la procédure dans le corps du texte n’enfreint ni le principe de proportionnalité ni celui de protection de la sphère privée (consid. 4.5, 4.6).
Cst. 9, 5 III; LCart 48.
Le fait de divulguer les noms à des fins de lisibilité du texte n’est pas arbitraire et ne contrevient pas aux règles de la bonne foi, car le caractère compréhensible de la publication revêt un intérêt public important (consid. 4.7).
LCart 1, 48.
Même si la publication d’une décision de sanction sert essentiellement le même objectif que celle des jugements, lesquelles sont souvent entièrement anonymisées, il peut s’avérer nécessaire, pour des raisons relevant du droit des cartels, de renoncer à une anonymisation. C’est notamment le cas lorsque la publication contribue à lutter contre les cartels et autres restrictions à la concurrence (consid. 4.5).
LCart 12–15, 43 I a, 48.
La publication de décisions de sanctions sert, entre autres, à faire valoir les prétentions en dommages-intérêts qui pourraient naître chez les particuliers du fait d’infractions au droit des cartels. L’intérêt qu’ont les entreprises sanctionnées à ce que le public ne soit pas informé des infractions leur étant imputées ne mérite aucune protection particulière (consid. 4.5, 4.6).
Cst. 8 I, 5 I; LCart 48, 49a II, III.
Le fait de traiter de manière inégale les parties se dénonçant elles-mêmes et les autres parties à la procédure en ce qui concerne l’indication des noms n’enfreint pas le principe d’égalité de traitement devant le droit; cet aspect relève de l’appréciation de la COMCO et sert à lutter contre les cartels particulièrement nuisibles et opérant de manière dissimulée (consid. 5).
LCart 48 I; Cst. 5 II, 13, 36 III; LPD 19.
Selon le principe de proportionnalité, les passages à publier intégralement doivent, dans la mesure du possible, l’être dans leur version originale. Tout passage qui associerait la recourante de façon identifiable à des comportements punis par le droit des cartels en lien avec des liaisons aériennes couplées autres que les cinq liaisons sanctionnées, doit être abrégé, paraphrasé ou abandonné, pour autant qu’il ne soit pas important pour la compréhension de la décision. Les obiter dicta sont à caviarder (consid. 6).
|Am 2. Dezember 2013 schloss die WEKO die am 13. Februar 2006 eröffnete Untersuchung betreffend Abreden über Zuschläge im Bereich der internationalen Luftfracht ab («Sanktionsverfügung»). Die WEKO kam in der Sanktionsverfügung zum Ergebnis, dass sich ihre Kompetenzen zur Beurteilung von wettbewerbsrechtlichen Sachverhalten auf 5 Flugfrachtstreckenpaare erstreckten, d.h. für die Strecken zwischen der Schweiz einerseits, den Vereinigten Staaten von Amerika, Singapur, der Tschechischen Republik, Pakistan und Vietnam andererseits. Gestützt auf diese Überprüfung untersagte die WEKO 14 Luftfahrtunternehmungen, sich ausserhalb des eigenen Konzernverbandes bezüglich Luftfrachtdienstleistungen gegenseitig über Preise, Preiselemente und Preisfestsetzungsmechanismen abzusprechen. 11 der 14 Verfahrensparteien wurden zudem wegen Beteiligung an unzulässigen Preisabreden mit Sanktionen belegt. A gehörte zum Kreis der Sanktionierten. Mehrere Verfahrensbeteiligte, darunter A., erhoben Beschwerde beim BVGer gegen die Sanktionsverfügung. Diese Verfahren sind hängig.
Am 8. September 2014 entschied die WEKO, die Sanktionsverfügung zu veröffentlichen («Publikationsverfügung 1»). Mehrere Verfahrensparteien, darunter A., fochten die Publikationsverfügung 1 beim BVGer an. Mit Urteil vom 30. Oktober 2017 hiess das BVGer die Beschwerden teilweise gut, hob die Verfügung der WEKO auf und wies die Sache zur Neubeurteilung an die WEKO zurück. Es wies die WEKO insbesondere an, die Publikationsverfügung 1 dahingehend zu modifizieren, dass sich die Verfahrensparteien nicht mit Darstellungen konfrontiert sähen, welche sie bezüglich anderer als den fünf betroffenen Frachtstreckenpaaren in zuordenbarer Weise, beziehungsweise direkt mit kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Bezug bringe.
In der Folge stellte das Sekretariat der WEKO den Verfahrensparteien eine überarbeitete Publikationsversion zur Stellungnahme zu.A. teilte der WEKO mit, mit dieser Version nicht einverstanden zu sein und verlangte weitergehende Änderungen. Am 12. November 2018 beschloss die WEKO die Sanktionsverfügung zu veröffentlichen («Publikationsverfügung 2»). Am 7. Januar 2019 erhob A. Beschwerde beim BVGer gegen die Publikationsverfügung 2. Dabei wiederholte sie weitgehend die vor der WEKO unberücksichtigt gebliebenen Änderungsanträge. Zudem erhob sie zum ersten Mal den Antrag, die Namen der Verfahrensparteien seien, mindestens aber ihr eigener Name, mit Ausnahme des Rubrums und des Dispositivs, zu anonymisieren. Das BVGer wies die Beschwerde ab.
Gegen diesen Entscheid erhob A. Beschwerde beim BGer.
1.1.Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG) und richtet sich gegen das Urteil des BVGer (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG), in dem es die Publikation einer kartellrechtlichen Sanktionsverfügung bestätigt (Art. 83 BGG; vgl. Art. 48 Abs. 1 KG). Das Verfahren gegen die Publikationsverfügung ist losgelöst vom Verfahren gegen die Sanktionsverfügung zu beurteilen, da ein voneinander unabhängiges Anfechtungsobjekt betroffen ist. Für die Frage der Publikation der Sanktionsverfügung wirkt die Publikationsverfügung oder der allenfalls darüber ergangene Rechtsmittelentscheid verfahrensabschliessend. Beim angefochtenen Urteil handelt es sich somit um einen anfechtbaren Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG (vgl. BGer vom 26. Mai 2016, 2C_1065/2014, E. 1.1).
[…]
3. Gegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens ist die Überprüfung der Rechtmässigkeit der Publikation der Sanktionsverfügung in der Publikationsversion 2.
4. Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Vorinstanz habe Art. 48 KG verletzt, indem sie den Entscheid der WEKO schützte, die Verfahrensparteien im Lauftext der Sanktionsverfügung nicht zu anonymisieren.
4.1.Nach Art. 48 Abs. 1 KG können die Wettbewerbsbehörden, d.h. u.a. die WEKO und ihr Sekretariat, ihre Entscheide veröffentlichen; sofern ein genügendes Interesse besteht, sind diese zu veröffentlichen. Wie das Wort «können» ausdrückt, steht den Wettbewerbsbehörden ein Ermessen zu (BGE 142 II 268 ff. E. 4.2.2 und 4.2.3).
4.2.Das BGer prüft, ob die Vorinstanzen das ihr durch Art. 48 KG eingeräumte Ermessen rechtmässig ausgeübt haben. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass es ihm verwehrt ist, eine Angemessenheitskontrolle vorzunehmen; es überprüft zwar frei, ob der angefochtene Akt verhältnismässig ist, hingegen kann es nicht sein eigenes Ermessen – im Sinne einer Überprüfung der Zweckmässigkeit (Opportunität) – an die Stelle desjenigen der zuständigen Behörden setzen (BGE 124 II 114 ff. E. 1b m.H.; BGer vom 22. August 2019, 8C_302/2019, E. 1).
4.3.Die Vorinstanz ist im angefochtenen Urteil zum Schluss gekommen, dass der Entscheid der WEKO, die Namen der Verfahrensparteien bzw. denjenigen der Beschwerdeführerin nicht zu anonymisieren, nicht gegen Art. 48 KG verstosse. Die Identität von Verfügungsadressaten stelle kein Geschäftsgeheimnis dar, weshalb sie grundsätzlich offengelegt werden dürfe. Angesichts der Interessen der Öffentlichkeit, möglichst von den Gründen des Handelns der WEKO Kenntnis zu haben, der Interessen der Wirtschaftsbeteiligten zu wissen, welches Verhalten Sanktionen nach sich ziehen konnte, und des Interesses, die anderen mit Kartellrechtsfragen involvierten Stellen zu informieren, werde auch sehr spezifischen Erwägungen kartellrechtlicher Art ein hoher Stellenwert eingeräumt, weshalb auch Personen mit strittiger «Täterschaft» ihre Nennung zu gewärtigen hätten. Zu berücksichtigen sei ferner, dass strafrechtliche Verurteilungen weder der Geheim- noch der lntimsphäre angehören, weshalb die Publikation über ein Straf- (oder straf|rechtsähnliches Kartell-) verfahren dem lnformationsauftrag der Presse nicht grundsätzlich entzogen sei.
4.4.In ihrem Hauptbegehren macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die Offenlegung der Identität der Verfahrensparteien im Lauftext gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 und 36 Abs. 3 BV) sowie den Schutz ihrer Privatsphäre (Art. 13 BV i.V.m. Art. 19 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz [DSG; SR 235.1]) verstosse. Die Nennung der Namen sei im Lichte der Ziele von Art. 48 KG weder erforderlich noch zumutbar. Zudem verstosse es gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) und das Gebot von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV), wenn die Vorinstanz die Offenlegung der Namen aus Gründen der Verständlichkeit des Textes rechtfertige.
Im Zentrum der Kritik der Beschwerdeführerin steht der Vorwurf, dass sich weder die WEKO noch die Vorinstanz mit dem Zweck der gesetzlichen Ordnung von Art. 48 Abs. I KG auseinandergesetzt hätten. Eine sorgfältige Analyse zeige auf, dass die mit der Publikation verfolgten Ziele auch mit einer anonymisierten Fassung des Lauftextes erreicht werden könnten:
4.4.1.Erstens sei die Praxis der WEKO auch ohne Nennung der Namen der Verfahrensparteien im Lauftext ohne Einschränkungen nachvollziehbar. Zweitens könne auch anhand einer anonymisierten Fassung des Lauftexts die Öffentlichkeit den ihr bei Untersuchungseröffnung unterbreiteten Vorwurf mit dem begründeten Resultat der Untersuchung abgleichen. Drittens sei auch die Transparenz der Verwaltungsaktivitäten gewährleistet, da bei einer Offenlegung der Identität der Verfahrensparteien im Rubrum und Dispositiv ohne Weiteres die Stichhaltigkeit bzw. Nichtstichhaltigkeit der Eröffnung der Untersuchung der WEKO überprüft werden könne. Dasselbe gelte schliesslich auch für die Möglichkeit von Unternehmen, sich der Praxis der WEKO anzupassen.
4.4.2.Die Beschwerdeführerin weist ferner darauf hin, dass gemäss der Rechtsprechung des BGer die Publikation der Sanktionsverfügung den gleichen Zwecken diene wie diejenige von Gerichtsentscheiden, wobei gerichtsnotorisch sei, dass letztere regelmässig vollständig anonymisiert würden. Der einzige Unterschied zu Gerichtsurteilen bestehe darin, dass Art. 48 KG die Bekanntgabe der Adressaten der Untersuchung ausdrücklich gestatte. Allein aus diesem Umstand könne jedoch noch nicht darauf geschlossen werden, dass sämtliche, zu einem späteren Zeitpunkt erfolgenden Sachverhaltsdarstellungen veröffentlicht werden dürften und die Namen der Verfahrensbeteiligten auch im Lauftext der Sanktionsverfügung offenzulegen seien.
4.5.Diese Rügen verfangen nicht.
4.5.1.Gemäss dem Leitentscheid «Nikon» des BGer werden mit der Veröffentlichung von Verfügungen der WEKO im Wesentlichen drei Ziele verfolgt. Mit der Publikation der Sanktionsverfügung soll namentlich ermöglicht werden, dass die Öffentlichkeit von den Gründen des Handelns der WEKO Kenntnis hat und dass die Wirtschaftsbeteiligten wissen, welches Verhalten Sanktionen nach sich ziehen kann. Insofern dient sie zunächst der Prävention und der Rechtssicherheit. Zudem soll sie zur Transparenz der Verwaltungsaktivitäten beitragen, insbesondere über die Rechtsanwendung und Rechtsfortentwicklung. Ein weiterer Grund für die Publikation der Sanktionsverfügung besteht darin, Auskunft über die Stichhaltigkeit bzw. Nichtstichhaltigkeit der Eröffnung der Untersuchung zu geben. Schliesslich sollen die verschiedenen, mit Wirtschaftsfragen befassten kantonalen und Bundesbehörden über die Praxis der Spezialisten informiert werden (vgl. BGE 142 II 268 ff. E. 4.2.5.1–4.2.5.3).
4.5.2.Gemäss dem Leitentscheid «Nikon» decken sich Sinn und Zweck der Veröffentlichung der Entscheide der WEKO somit im Wesentlichen mit dem Sinn und Zweck der Publikation gerichtlicher Entscheide (vgl. BGE 142 II 268 ff. E. 4.2.5.4). Dies bedeutet jedoch nicht, dass die WEKO nicht von der Publikationspraxis der Gerichte abweichen darf, wenn dies aus kartellrechtlichen Gründen geboten ist, namentlich wenn die Publikation dazu beiträgt, volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu bekämpfen (vgl. Art. 1 KG).
4.5.3.Indem das BGer im Leitentscheid «Nikon» insbesondere darauf verwiesen hat, dass es bei Publikationsentscheiden auch darum gehe, kantonale Behörden im Hinblick auf zivilrechtliche Verfahren von der Praxis der WEKO zu informieren, hat es verdeutlicht, dass die Publikation von Sanktionsentscheiden auch im Dienst der Durchsetzung von Schadenersatzansprüchen steht, die Privaten durch kartellrechtliche Zuwiderhandlungen entstehen (vgl. Art. 12 KG; BGE 142 II 268 ff. E. 4.2.5.3).
4.5.4.Der in den Artikeln 12–15 KG geregelte Zivilkartellprozess, welcher die Wiedergutmachung solcher Schäden bezweckt, stellt ein wesentliches Instrument zur Durchsetzung eines wirksamen Wettbewerbs dar (vgl. B. Hurni, L’action civile en droit de la concurrence, Zurich 2017, 4 ss). Aufgrund der Komplexität der wirtschaftlichen Zusammenhänge, welche Kartellfällen zugrunde liegen, besteht jedoch in der Regel eine ausgeprägte Informationsasymmetrie zwischen Unternehmen und potenziell Geschädigten, welche dazu führt, dass Letztere mit erheblichen Beweisschwierigkeiten zu kämpfen haben. Im Gegensatz zu der mit Untersuchungsbefugnissen ausgestatteten WEKO (Art. 40 KG) sind ihre Möglichkeiten, Zugriff auf Beweismittel über kartellrechtswidrige Verhaltensweisen zu erhalten, beschränkt (vgl.A. Heinemann, Die privatrechtliche Durchsetzung des Kartellrechts, Studie im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft, 2009, 58). Sie können zwar, wenn sie aufgrund einer Wettbewerbsbeschränkung in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindert sind, ihre Beteiligung an der Untersuchung der WEKO anmelden (Art. 43 Abs. 1 lit. a |KG) und gegebenenfalls Parteirechte geltend machen (vgl. BGE 130 II 521 ff. E. 2.7.2), die Ausübung dieser Rechte ist jedoch mit erheblichen Kosten verbunden und vermag oft nicht die bestehenden Beweisschwierigkeiten in dem von der Dispositionsmaxime dominierten Zivilrechtsverfahren zu überwinden (vgl. WEKO, Jahresbericht an den Bundesrat 2019, 27).
4.5.5.Bei der Frage, ob der Lauftext der Publikation einer Sanktionsverfügung zu anonymisieren sei, gilt es insofern auch zu berücksichtigen, dass diese ein sehr wichtiges Beweismittel in zivilrechtlichen Auseinandersetzungen darstellt. Eine Anonymisierung des Entscheids hat zur Folge, dass nur noch mit Schwierigkeiten nachzuvollziehen ist, welche wettbewerbswidrigen Verhaltensweisen den gebüssten Unternehmen vorgehalten werden. Zudem behindert die damit verbundene eingeschränkte Zuordenbarkeit der festgestellten Kartellverstösse die korrekte Einschätzung der Prozessaussichten von zivilrechtlichen Verfahren.
4.5.6.Vor diesem Hintergrund verdient das Interesse der gebüssten Unternehmen, dass die Öffentlichkeit nicht über die ihnen zur Last gelegten Zuwiderhandlungen informiert werden, keinen besonderen Schutz. Es hat in der Regel gegenüber dem Interesse der Geschädigten, ihre Rechte gegenüber den mit einer Sanktion belegten Unternehmen wirksam geltend machen zu können, zurückzutreten.
4.6.Die Namensnennung der Beschwerdeführerin im Lauftext ist dieser auch zuzumuten. Wenn grundsätzlich auch juristische Personen sich darauf berufen können, ihre Ehre werde durch die Publikation rufschädigender Feststellungen tangiert, so ist der Persönlichkeitsschutz bei juristischen Personen grundsätzlich nicht zu überdehnen (BGE 114 IV 14 ff. E. 2a; R. Watter/U. Kägi, Öffentliche Information über Verfahren und Entscheide in der Finanzmarktaufsicht – zwischen Transparenz und Pranger, AJP 2005, 41). Allfällige durch die Publikation entstehende Beeinträchtigungen ihrer privaten Interessen sind die Folge davon, dass der Gesetzgeber in Art. 28 Abs. 2 KG die Namensnennung schon bei Bekanntmachung der Untersuchung vorsieht (vgl. BGer vom 18. März 2021, 2C_1039/2018, E. 7.5.3).
4.7.Des Weiteren geht die Beschwerdeführerin fehl, wenn sie im Verweis der Vorinstanz, dass eine Anonymisierung der Verfahrensparteien der ohnehin bereits prekären Verständlichkeit der Publikation abträglich sei, eine Verletzung von Art. 9 und Art. 5 Abs. 3 BV sieht. Es ist nicht erkennbar, inwiefern sie dadurch in ihrem berechtigten Vertrauen auf behördliches Verhalten verletzt worden wäre (vgl. BGE 116 V 298 ff. E. 3). An der Verständlichkeit der Publikation besteht in der Tat ein grosses öffentliches Interesse, weshalb die Verfolgung dieses Zweckes legitim ist. Die Würdigung der Vorinstanz, die Anonymisierung sei geeignet, die Verständlichkeit der Publikation zu beeinträchtigen, ist auch nicht offensichtlich unhaltbar, weshalb auch diese Rüge ins Leere zielt.
4.8.Zusammenfassend ist deshalb festzuhalten, dass die Vorinstanz nicht gegen Art. 48 KG verstossen hat, wenn sie den Entscheid der WEKO schützte, den Namen der Beschwerdeführerin im Lauftext der Publikationsverfügung zu nennen. Sie hat damit weder gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip, den Schutz der Privatsphäre noch das Willkürverbot und das Gebot von Treu und Glauben verstossen.
5. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Vorinstanz gegen Art. 8 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 BV verstossen habe, insofern sie den Entscheid der WEKO schützte, ihren Namen im Gegensatz zu denjenigen der Selbstanzeigerinnen nicht zu anonymisieren. Die Ungleichbehandlung der Verfahrensparteien sei in Bezug auf die Sanktion gerechtfertigt (Art. 49a Abs. 2 und 3 lit. KG), jedoch nicht bezüglich der Namensnennung. Für eine unterschiedliche Behandlung fehle die gesetzliche Grundlage.
5.1.Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) ist nur verletzt, wenn ein Entscheid hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 141 I 78 ff. E. 9.1 m.H.). Die WEKO hat dies vorliegend nicht verkannt. Die erhöhte Diskretion, welche den Selbstanzeigerinnen in der Publikation zuteilwird, rechtfertigt sich im Hinblick darauf, dass ihre Privilegierung zur Vermeidung besonders schädlicher und verdeckt operierender Kartelle beiträgt und damit gesamthaft die Durchsetzung der Wettbewerbsregeln verbessert wird (vgl. WEKO, Jahresbericht an den Bundesrat 2019, 28).
5.2.Die Privilegierung der Selbstanzeigerinnen erfolgt auch nicht in Verletzung des Gesetzmässigkeitsprinzips. Die Möglichkeit, die Namen gewisser Verfahrensparteien zu anonymisieren, steht aufgrund von Art. 48 KG im Ermessen der WEKO. Der Entscheid, unterschiedliche Massstäbe bei der Offenlegung der Identität der Verfahrensparteien anzulegen, bedarf insofern keiner weiteren gesetzlichen Grundlage.
6. In ihrem Eventualbegehren macht die Beschwerdeführerin geltend, die WEKO habe den Rückweisungsentscheid der Vorinstanz unzureichend umgesetzt, indem sie die von ihr beanstandeten Textstellen nicht geändert bzw. geschwärzt habe. Damit habe sie gegen Art. 48 Abs. 1 KG i.V.m. Art. 5 Abs. 2 i.V.m. Art. 13 i.V.m. Art. 36 Abs. 3 BV i.V.m. 19 DSG verstossen.
6.1.In seinem Rückweisungsurteil hat das BVGer festgestellt, dass die Beschwerdeführerin durch die Publikationsversion 1 mit Abreden in Verbindung gebracht würden, die in einem internationalen Kontext abgeschlossen wurden und gemäss dem EU-Luftverkehrsabkommen und dem Kartellgesetz als illegal einzustufen wären. Mit einer solchen Aussage würde die Beschwerdeführerin mit einer Schilderung konfrontiert, die ein widerrechtliches Verhalten von |globaler Dimension nahelege, das weit über die sanktionierten Streckenpaare hinausgehe. Insofern die Darstellungen der WEKO nicht mit dem Dispositiv der Sanktionsverfügung übereinstimmten, so das BVGer, würden die Persönlichkeitsrechte der Beschwerdeführerin verletzt und diese dem Risiko ungerechtfertigter Zivilklagen im Ausland ausgesetzt. Die Frage, welche Strecken ihrer Beurteilung entzogen seien, sei zwar wesentlich, diese Festlegung erfordere jedoch keine Darstellung, die darauf schliessen lasse, dass das nicht beurteilte Verhalten als rechtswidrig erachtet werde. Eine Information der Öffentlichkeit in dieser Form lasse für den Bereich der Verkehrsbeziehungen mit den Staaten der Europäischen Union die gebotene Zurückhaltung vermissen, weshalb die mit der Publikation verbundenen Beeinträchtigungen in ihrer Summe dem Gebot der Verhältnismässigkeit nicht standhielten.
6.2.Gestützt auf diese Beurteilung hat das BVGer die WEKO angehalten, eine neue Publikationsversion zu erstellen, wobei es dieser folgende Anweisungen erteilte: Mit Blick auf das Interesse der Öffentlichkeit, allgemeine und verallgemeinerungsfähige Abschnitte der Begründung möglichst umfassend zur Kenntnis nehmen zu können und vor dem Hintergrund der Wahrung der Verständlichkeit des Textes, seien integral zu publizierende Passagen möglichst im Originalwortlaut zu veröffentlichen. Passagen, welche die Beschwerdeführerin bezüglich anderer Strecken als den fünf sanktionierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise mit kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Bezug brächte, seien zu kürzen, zu paraphrasieren oder wegzulassen, soweit sie für das Verständnis des Entscheides nicht von Belang seien. Sachverhaltsfeststellungen und rechtliche Festlegungen, welche zum Entscheiddispositiv nichts beitrügen, eigentliche obiter dicta, seien zu schwärzen.
6.3.Bei der Prüfung, ob die WEKO das Rückweisungsurteil angemessen umgesetzt habe, ist die Vorinstanz zum Schluss gekommen, dass eine umfassende Umarbeitung stattgefunden habe. Im Bereich der Sachverhaltsfeststellung seien längere Textstrecken gestrichen worden; Textstellen, die auf die räumliche Dimension der geschilderten Kontakte Bezug nähmen, seien mittels Eingriffen in den Text so eingeschränkt worden, dass ein direktes oder zuordenbares Inbezugsetzen der Beschwerdeführerin zu Abreden bezüglich nicht sanktionierter Strecken nicht möglich sei. Die Publikationsverfügung 2 nenne jeweils entweder ausdrücklich die fünf betroffenen Streckenpaare oder nehme mit der Wendung «vorliegend relevante Strecken» auf diese Bezug. Die rechtlichen Erwägungen würden auf diese eingegrenzten Sachverhaltsdarstellungen verweisen, weshalb sich weder daraus noch aus der nachfolgenden rechtlichen Würdigung die Möglichkeit ergebe, die Beschwerdeführerin mit kartellrechtswidrigem Verhalten, über die fraglichen fünf Strecken hinaus, direkt oder in zuordenbarer Weise in Bezug zu setzen.
6.4.Die Vorinstanz hat weiter festgehalten, dass das Rückweisungsurteil nicht verlange, dass die WEKO jede Passage einzeln auf ihre Zulässigkeit überprüfe; vielmehr sei ausgehend vom Originalwortlaut zu untersuchen, ob sich eine Abdeckung im Lichte des Schutzes des Geschäftsgeheimnisses oder der im Rückweisungsurteil erfolgten Anordnungen aufdränge. Ferner müsse berücksichtigt werden, dass sich die Untersuchungen der WEKO aufgrund der internationalen Natur des überprüften Luftfrachtmarktes sowie seiner Eigenarten nicht auf die Prüfung der Verhaltensweisen der Verfahrensparteien auf die fünf sanktionierten Streckenpaare beschränkt hätten. Folglich habe die Publikationsversion 2 auch nicht zu fingieren, dass die zwischen den Verfahrensparteien erfolgten Kontakte, Gespräche und allenfalls Absprachen nur die fünf sanktionierten Strecken betroffen hätten.
6.5.Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Rügen sind weitgehend identisch mit denjenigen, welche sie schon vor der Vorinstanz erhoben hat. Insofern sie sich in keiner Weise mit den Erwägungen des VerwGer auseinandersetzt, genügen sie den Mindestanforderungen gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG nicht, und sind unzulässig (BGE 134 II 244 ff. E. 2.1 und 2.3). In der Folge werden insofern ausschliesslich die ausreichend substanziierten Rügen geprüft.
6.5.1.Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass der in der Publikationsversion 2 enthaltene allgemeinen Einschub «[in Bezug auf die vorliegend relevanten Strecken]» nicht die Gefahr zu bannen vermöge, die Beschwerdeführerin mit Sachverhalten in Verbindung zu bringen, zu deren Beurteilung die WEKO nicht zuständig sei. Diese Gefahr könne sich für die Beschwerdeführerin insbesondere in den ausserhalb der Schweiz hängigen Schadenersatzprozesse nachteilig auswirken, in denen die Publikationsverfügung ein wichtiges Beweisstück für die Kläger darstelle. Die einzelnen Strecken seien insofern explizit zu nennen und die eckigen Klammern zu entfernen, andernfalls sei die Publikationsverfügung 2 zu untersagen.
Die Vorinstanz hat bezüglich des in Klammern gesetzten allgemeinen Einschubs festgehalten, dass damit in klarer Weise ausschliesslich auf die von der WEKO sanktionierten fraglichen fünf Streckenpaaren verwiesen werde. Die Verwendung von Klammern rechtfertigte sie mit dem Hinweis, dass Abweichungen vom Originaltext gemäss den Vorgaben der Bundesverwaltung kenntlich zu machen seien.
Diese Beurteilung ist nicht zu beanstanden. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, überzeugt nicht. So ist weder nachvollziehbar, inwiefern der Leser den Einschub dahingehend interpretieren könnte, dass die Feststellung des wettbewerbswidrigen Verhaltens über die sanktionierten Streckenpaare hinaus sich auf weitere Streckenpaare beziehe, noch dass die eckigen Klammern geeignet seien, beim Leser den Anschein zu erwecken, dass die jeweiligen Ausführungen auch andere, nicht genannte Sachverhalte betreffen. Hierfür bestehen keine Anhaltspunkte.
6.5.2.Die Beschwerdeführerin beantragt ferner, der Publikationsversion einen Hinweis voranzustellen, aus dem sich |ergebe, dass der darin festgestellte Sachverhalt sowie die dazu vorgenommenen rechtlichen Würdigungen ausschliesslich für die sanktionierten Streckenpaare Gültigkeit hätten. Der beantragte Zusatz ist indes überflüssig. Die WEKO hat in der Publikationsversion 2 klar zum Ausdruck gebracht, dass sich ihre Zuständigkeit auf die fünf untersuchten Streckenpaaren beschränkt. Es bestehen keine Anhaltspunkte, welche darauf hinweisen würden, dass die dort enthaltenen Ausführungen in ausländischen Prozessen dahingehend interpretiert werden könnten, dass die Beschwerdeführerin über die fünf sanktionierten Streckenpaare hinaus von der WEKO sanktioniert worden wäre. Weder die Komplexität des Falles noch der internationale Bezug des Sachverhalts vermögen dies nahezulegen. Die Tatsache, dass&cbr; auf die Kontakte der diversen Airlines auf Konzernebene hingewiesen wird, reicht nicht aus, um ein solches Risiko zu begründen. Die Rüge zielt insofern ins Leere.
7. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen. […]
Hinweis
Vergleiche auch die Parallelentscheide BGer vom 27. Oktober 2021, 2C_862/2020; BGer vom 27. Oktober 2021, 2C_866/2020; BGer vom 27. Oktober 2021, 2C_869/2020, welche ebenfalls abgewiesen wurden.
Gn