Einsicht in amtliche Dokumente falls diese keine schutzwürdigen Personendaten enthalten
Abteilung I; teilweise Gutheissung der Beschwerde; Akten-Nr. A-4595/2020
VwVG 12 e, 19; BZP 58.Dokumente zur Wahl einer Leitungsgruppe betreffen unmittelbar das Verfahren auf Entscheid über ein Beitragsgesuch und unterstehen somit dem Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ) (E. 2.2).
BGÖ 2 I b; VwVG 5.Gemäss BGÖ gilt für die Einsicht in amtliche Dokumente das Prinzip der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt. Amtliches Handeln untersteht dem Öffentlichkeitsprinzip, auch wenn es nicht direkt durch eine Behörde erfolgt (E. 3.1–3.2).
BGÖ 6 I, 9 I, II; DSG 3 a, 19.Amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren. Eine Reidentifizierung sollte danach ohne verhältnismässigen Aufwand nicht mehr möglich sein. Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, die nicht anonymisiert werden können, sind nach dem Datenschutzgesetz zu beurteilen (E. 3.3).
DSG 19 Ibis a, b, 3 d; BGÖ 7 II, 5 I c, 3 c, d, 9 II; VwVG 5.Personendaten werden bekannt gegeben, wenn nach einer Abwägung der konkret auf dem Spiel stehenden Interessen ein überwiegendes öffentliches Interesse dafür besteht. Lebensläufe können nicht offengelegt werden, da diese besonders schutzwürdige amtliche Dokumente mit Persönlichkeitsprofilen darstellen. Publikationslisten beinhalten keine schutzwürdigen Personendaten und können zugänglich gemacht werden, soweit die Namen der Forscher bereits öffentlich zugänglich sind (E. 3.4).
PA 12 e, 19; PCF 58.Les documents servant à l’élection d’un groupe de direction concernent directement la procédure de décision relative à une demande de contribution et sont donc soumis à la loi sur la transparence (LTrans) (consid. 2.2).
LTrans 2 I b; PA 5.Selon la LTrans, le principe de transparence sous réserve du secret s’applique à la consultation de documents officiels. Toute action publique est soumise au principe de transparence, même lorsqu’elle n’est pas directement exécutée par une autorité (consid. 3.1–3.2).
LTrans 6 I, 9 I, II; LPD 3 a, 19.Les documents officiels qui contiennent des données personnelles doivent être, dans la mesure du possible, anonymisés avant leur consultation. En d’autres termes, il ne devrait plus être possible d’identifier des personnes au prix d’un effort raisonnable. Les demandes d’accès se rapportant à des documents officiels qui ne peuvent être anonymisés doivent être évaluées à la lumière de la loi sur la protection des données (consid. 3.3).
LPD 19 Ibis a, b, 3 d; LTrans 7 II, 5 I c, 3 c, d, 9 II; PA 5.Les données personnelles sont divulguées lorsque la pesée des intérêts en jeu dans le cas concret indique qu’il existe un intérêt public prépondérant en ce sens. Les curriculum vitae ne peuvent être divulgués, car ils constituent des documents officiels contenant des profils de personnalité qui nécessitent une protection particulière. Les listes de publications ne contiennent aucune donnée personnelle nécessitant une protection et leur accès peut être autorisé pour autant que les noms des chercheurs soient déjà publiquement accessibles (consid. 3.4).
2.2Mit Bezug auf die Neubeurteilung des Begehrens 1 ist das BVGer somit an die Erwägungen des BGer in seinem Rückweisungsentscheid 1C_643/2019 vom 21. August 2020 gebunden. Nach den verbindlichen Anweisungen des BGer sind die Dokumente zur Wahl der Leitungsgruppe als Dokumente zu qualifizieren, die unmittelbar das Verfahren auf Entscheid über ein Beitragsgesuch betreffen (BGer vom 21. August 2020, 1C_643/2019, E. 3.5). Der Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes wurde demnach bejaht und das Zugangsgesuch ist somit im Rahmen des Streitgegenstandes aufgrund des BGÖ zu prüfen.
3.
3.1Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ). Dadurch soll das Vertrauen der Bürger in die öffentlichen Institutionen gestärkt, die Kontrolle über die Verwaltung verbessert und eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess ermöglicht werden (BGE 142 II 313 ff. E. 3.1; BGE 136 II 399 ff. E. 2.1). Im Sinne dieser Zielsetzung statuiert das Gesetz das Prinzip der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt und gewährt einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (BGE 136 II 399 ff. E. 2.1 m.w.H. und BGE 133 II 209 ff. E. 2.3.1; BVGE 2016/9 E. 3; BVGer vom 18. November 2020, A-6003/2019, E. 2).
3.2Gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ gilt das Öffentlichkeitsgesetz für Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehören, soweit sie Erlasse oder erstinstanzlich Verfügungen im Sinn von Art. 5 VwVG erlassen. Das Recht auf Zugang gilt dabei nur für jene amtlichen Dokumente, welche unmittelbar ein Verfahren auf Erlass einer Verfügung betreffen (Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung, BBl 2003, 1963, 1987; BGer vom 21. August 2020, 1C_643/2019, E. 3.1 und vom 21. Juni 2017, 1C_532/2016, E. 2.3). Durch Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ soll sichergestellt werden, dass amtliches Handeln dem Öffentlichkeitsprinzip unterstellt ist, auch wenn es nicht direkt durch eine Behörde erfolgt. Das Zugangsrecht soll nicht von der (verwaltungsorganisatorischen) Wahl abhängen, ob die Bundesverwaltung in einem Bereich selbst hoheitlich handelt oder diese Aufgabe einem externen Verwaltungsträger überträgt (vgl. BGer vom 21. August 2020, 1C_643/2019, E. 3.1 m.w.H.).
3.3Entsprechend hat jede Person grundsätzlich das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskunft über deren Inhalt zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Aufgrund des Öffentlichkeitsprinzips besteht die (widerlegbare) Vermutung zu Gunsten eines freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten (BGE 142 II 340 ff. E. 2.2). Es liegt somit nicht im freien Ermessen der Behörde, ob sie Informationen und amtliche Dokumente zugänglich machen will oder nicht (BVGE 2014/6, E. 4.2). Amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Dabei sind unter Personendaten alle Angaben zu verstehen, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen (vgl. Art. 3 Bst. a DSG). Anonymisierung bedeutet, die Personendaten zu entfernen oder soweit unkenntlich zu machen, dass eine Reidentifizierung ohne unverhältnismässigen Aufwand vernünftigerweise nicht mehr möglich ist (BVGE 2011/52, E. 7.1; BVGer vom 10. Februar 2016, A-5146/2015, E. 5.6 und vom 18. Mai 2015, A-6054/2013, E. 4.2.1; R. Ammann/R. Lang, in: N. Passadelis/D. Rosenthal/H.-P. Thür [Hg.], Datenschutzrecht, Basel 2015, DSG 25 N 25.60; I. Häner, in: U. Maurer-Lambrou/G.-P. Blechta [Hg.], Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz [DSG]/Öffentlichkeitsgesetz [BGÖ], 3. Aufl., Basel 2014, BGÖ 9 N 5 m.H.). Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, welche nicht anonymisiert werden können, sind nach Art. 19 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) zu beurteilen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ).
3.4
3.4.1Gemäss Art. 19 Abs. 1bis DSG dürfen Bundesorgane gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn diese im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b; vgl. auch Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Die erstgenannte Voraussetzung trägt dem Zweckbindungsgebot Rechnung und ergibt sich für das Öffentlichkeitsgesetz bereits aus der Definition des Begriffs «amtliches Dokument» in Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ (Y. Jöhri, Handkommentar zum Datenschutzgesetz, Zürich 2008, DSG 19 N 54; BBl 2003, 1963, 2033). Die zweite Voraussetzung verlangt nach einer Abwägung der konkret auf dem Spiel stehenden Interessen: Geht es um die Beurteilung des Zugangs zu besonders schützenswerten Personendaten gemäss Art. 3 Bst. c DSG oder Persönlichkeitsprofilen im Sinne von Art. 3 Bst. d DSG, dürfte die Güterabwägung eher zugunsten der Privatsphäre Dritter erfolgen (BVGE 2011/52 E. 7.1.1 mit Hinweisen; vgl. zum Ganzen: BVGer vom 9. Dezember 2013, A-2434/2013, E. 10.1; Jöhri, DSG 19 N 45; B. Cottier/R. J. Schweizer/N. Widmer, in: S. C. Brunner/L. Mader [Hg.], Stämpflis | Handkommentar zum Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, BGÖ 7 N 81).
3.4.2Bei den streitgegenständlichen Dokumenten handelt es sich um Protokollauszüge und Wahlanträge. Letztere beinhalten hauptsächlich die eingereichten Personaldossiers mit Lebensläufen und Publikationslisten der zur Wahl vorgeschlagenen Leitungsgruppenmitglieder. Bei den Lebensläufen der Forscher handelt es sich um amtliche Dokumente, deren Personendaten nicht anonymisiert werden können, ohne dass sie ihren Informationsgehalt verlieren oder gar unverständlich würden. Entsprechend beurteilt sich der Zugang nach den materiellen Vorschriften des DSG (Art. 9 Abs. 2 BGÖ; Urteil des BVGer vom 16. Dezember 2014, A-590/2014, E. 10.6.2 […]).
3.4.3Die eingereichten Lebensläufe enthalten Informationen über die Ausbildung, berufliche Tätigkeiten, Mitgliedschaften und Ämter in Vereinen, Sprachkenntnisse, Familienverhältnisse, Geburtsdaten sowie teilweise Informationen über die Freizeitgestaltung der betreffenden Person. Es handelt sich dabei um Daten, die einen längeren Zeitraum, d.h. in der Regel beinahe das gesamte Leben einer Person, abdecken und damit ein eigentliches biographisches, wenn auch primär berufsbezogenes Bild ergeben. Folglich ergibt sich aus den Lebensläufen zumindest ein Teilbild der betroffenen Person, welches grundsätzlich die Beurteilung wesentlicher Aspekte ihrer Persönlichkeit erlaubt. Damit stellen sie Persönlichkeitsprofile im Sinne von Art. 3 Bst. d DSG dar. Da vorliegend somit Daten betroffen sind, welche als besonders schutzwürdig zu qualifizieren sind, ist der Schutz der Privatsphäre Dritter hoch zu gewichten. Sie können deshalb nicht offengelegt werden.
3.4.4Die den Lebensläufen der einzelnen Forscher angefügten Publikationslisten beinhalten keine schutzwürdigen Personendaten und können ohne weiteres zugänglich gemacht werden, soweit der betreffende Forscher bekanntermassen in einem Forschungsprojekt des NFP 67 mitwirkt und sein Name über die Homepage der Vorinstanz oder die Datenbank P3 öffentlich zugänglich ist. Dies ergibt sich nicht zuletzt aus dem Zweck entsprechender Listen, die die Arbeiten eines Forschers wiedergeben, welche dieser bereits publiziert und damit einem grösseren Personenkreis seines Wissenschaftszweiges zugänglich gemacht hat. Vorliegend sind die Namen der Mitglieder der Leitungsgruppe des NFP 67 allesamt auf der Homepage des Projekts publiziert und somit bereits bekannt. Eine Anonymisierung der Namen von nicht gewählten Kandidatinnen oder Kandidaten entfällt, da alle vorgeschlagenen Personen gewählt wurden.
3.5Zusammengefasst hat die Vorinstanz den Zugang betreffend die Lebensläufe der Forscher zu Recht verweigert. Im Übrigen ist jedoch der Zugang zu den Publikationslisten offenzulegen.
[…]
Gn
Der Bundesrat beauftragte am 24. Februar 2010 den Schweizerischen Nationalfonds (SNF) mit der Durchführung des Nationalen Forschungsprogramms 67 «Lebensende» (nachfolgend: NFP 67). Von den 50 eingereichten Gesuchen um Unterstützung für Forschungsprojekte hiess der SNF 33 gut. Für die übrigen 17 Projekte lehnte er eine Unterstützung ab.
Mit Begehren vom 13. Juni 2018 ersuchte der Verein ERAS – Echtes Recht auf Selbstbestimmung (nachfolgend: Verein ERAS) den SNF gestützt auf das BGÖ um Zugang zu verschiedenen Unterlagen des NFP 67, so unter anderem zu «allen Dokumenten zur Zusammenstellung und Wahl der Leitungsgruppe» (sog. Begehren 1).
Nachdem dem Verein ERAS dieser Zugang verwehrt wurde, reichte er am 25. Juli 2018 einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein.
Am 6. September 2018 erliess der EDÖB gegenüber dem SNF u.a. die Empfehlung, den Zugang zu den Dokumenten des Begehrens 1 nicht zu gewähren.
Mit Verfügung vom 27. September 2018 lehnte der SNF den Zugang zu den Dokumenten des Begehrens Nr. 1 ab.
Gegen die Verfügung des SNF erhob der Verein ERAS am 29. Oktober 2018 Beschwerde beim BVGer und beantragte, diese sei aufzuheben und es sei u.a. Einsicht in alle Dokumente betreffend Zusammenstellung und Wahl der Leitungsgruppe (Begehren 1) zu gewähren.
Mit Urteil A-6160/2018 vom 4. November 2019 hiess das BVGer die Beschwerde teilweise gut. Das Begehren 1 wies es hingegen ab.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das BGer vom 9. Dezember 2019 beantragte der Verein ERAS, das Urteils des BVGer sei dahingehend aufzuheben, | dass ihm u.a. Zugang zu allen Dokumenten betreffend Zusammenstellung und Wahl der Leitungsgruppe zu gewähren sei (Begehren 1).
Mit Urteil 1C_643/2019 vom 21. August 2020 hiess das BGer die Beschwerde gut, soweit es darauf eintrat. Es hob das Urteil A-6160/2018 vom 4. November 2019 insoweit auf, als es den Zugang zu den Dokumenten des Begehrens 1 betreffe und wies die Sache zur Neubeurteilung an das BVGer zurück.
Das BVGer nahm das Verfahren unter der Geschäftsnummer A-4595/2020 wieder auf.