«Untersuchungsbericht» Bundesgericht vom 28. März 2019

Aus den Erwägungen:

2.2 Nach Art. 10 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) ist das Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten an die Behörde zu richten, die das Dokument erstellt oder von Dritten, die nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehen, als Hauptadressatin erhalten hat. Gemäss Art. 12 BGÖ hat die zuständige Behörde dazu innert gesetzlicher Frist Stellung zu nehmen. Art. 11 | der Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) konkretisiert die Zuständigkeit für die Stellungnahme. Danach wird die Stellungnahme durch die federführende Behörde abgegeben, wenn ein Dokument durch mehrere Behörden gemeinsam erarbeitet wurde (Abs. 1); dasselbe gilt, wenn sich das Gesuch auf mehrere Dokumente bezieht, die das gleiche Geschäft betreffen und die durch verschiedene, dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehende Behörden erstellt oder empfangen wurden (Abs. 2); ist die Federführung keiner Behörde zugewiesen, so legen die beteiligten Behörden die Zuständigkeit einvernehmlich fest (Abs. 3); hat eine Behörde ein Dokument auf Ersuchen einer andern Behörde ausgearbeitet, so muss sie diese anhören (Abs. 4); eine besondere, hier nicht interessierende Regelung besteht schliesslich für klassifizierte Dokumente (Abs. 5).

2.3 Gemäss Art. 25 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (Datenschutzgesetz, DSG; SR 235.1) sind die datenschutzrechtlichen Ansprüche beim verantwortlichen Bundesorgan geltend zu machen. Als solches gilt nach Art. 16 DSG dasjenige Bundesorgan, das die Personendaten in Erfüllung seiner Aufgaben bearbeitet oder bearbeiten lässt (vgl. J. Bangert, in: U. Maurer-Lambrou / ​G.P. Blechta [Hg.], Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., Basel 2014, DSG 25/25^bis N 25).

2.4 Der angefochtene Entscheid regelt die Zuständigkeit sowohl für das öffentlichkeits- als auch für das datenschutzrechtliche Verfahren, obwohl sich seine Begründung hauptsächlich auf den öffentlichkeitsrechtlichen Dokumentenzugang bezieht.

2.4.1 Das BVGer sieht die Zuständigkeit für beide Verfahren beim Departement. Die Beschwerdeführerin nimmt keine entsprechende Differenzierung vor, sondern beantragt integral, auf Zuständigkeit der Finanzkontrolle zu erkennen. Inwiefern das BVGer im Zusammenhang mit dem Entscheid über die Zuständigkeit im datenschutzrechtlichen Verfahren Bundesrecht verletzt haben sollte, legt die Beschwerdeführerin allerdings nicht dar. Insoweit ist mangels ausreichender Begründung auf die Beschwerde nicht einzutreten […] und es ist ohne Weiterungen davon auszugehen, dass die datenschutzrechtliche Zuständigkeit beim Departement und nicht bei der Finanzkontrolle liegt. Zu prüfen ist demnach einzig die Frage der Zuständigkeit für den Entscheid über den Zugang zum Untersuchungsbericht gemäss dem Öffentlichkeitsgesetz.

2.4.2 Es ist unbestritten, dass der Untersuchungsbericht von der Finanzkontrolle im Auftrag des Departements verfasst und unterzeichnet wurde. Ebenso wenig ist strittig, dass die Finanzkontrolle als verselbständigte Verwaltungseinheit ohne Rechtspersönlichkeit zur dezentralen Bundesverwaltung gehört (vgl. Art. 8 Abs. 1 i.V.m. Anhang 1 lit. B. Ziff. V.2.1.1 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV; SR 172.010.1]) und damit wie auch das Departement als Organisationseinheit der zentralen Bundesverwaltung dem persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes untersteht (Art. 2 Abs. 1 lit. b BGÖ; dazu C. Stamm-Pfister, BGÖ 2 N 3; J. Bhend / J. Schneider, BGÖ 10 N 19). Umstritten ist hingegen, welche Behörde als Erstellerin gemäss Art. 10 Abs. 1 BGÖ zu gelten hat oder ob eventuell selbst dann, wenn davon ausgegangen wird, dass die Finanzkontrolle die Erstellerin des Berichts wäre, vom Wortlaut der Zuständigkeitsbestimmung des Öffentlichkeitsgesetzes abgewichen und die Kompetenz dem Departement zugeschrieben werden dürfte.

3.

3.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut des Gesetzes (grammatikalisches Element). Vom klaren, eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Dabei ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte (historisches Element), auf den Zweck der Norm (teleologisches Element), auf die ihr zugrunde liegenden Wertungen und auf ihre Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen (systematisches Element) abzustellen. Bleiben bei nicht klarem Wortlaut letztlich mehrere Auslegungen möglich, so ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht (BGE 142 I 135 ff. E. 1.1.1 m.H.).

3.2 Art. 10 Abs. 1 BGÖ weist die Zuständigkeit grundsätzlich derjenigen Behörde zu, die das fragliche Dokument erstellt hat. Der Beschwerdeführer und wohl auch die Vorinstanz gehen davon aus, dass damit vom Wortlaut her einzig diejenige Behörde gemeint sein kann, die das Dokument verfasst und unterzeichnet hat und in diesem Sinne seine Urheberin ist. Das ist indes nicht zwingend. Ist eine Behörde im Auftrag einer anderen tätig, so muss im Aussenverhältnis begrifflich nicht unbedingt die Verfasserin die Erstellerin sein. In Art. 11 Abs. 1 VBGÖ wird denn auch der Begriff des gemeinsamen Erarbeitens verwendet, wenn mehrere Behörden zusammen Verfasserinnen eines Dokuments sind. Art. 11 Abs. 4 VBGÖ spricht ebenfalls nicht davon, dass eine Behörde ein Dokument auf Ersuchen einer anderen erstellt, sondern ausgearbeitet hat. Erstellen ist daher nicht deckungs- | gleich mit Ausarbeiten, Erarbeiten oder Verfassen; es bedeutet auch nicht, dass nur eine Behörde Urheberin eines Dokuments ist. In solchen Konstellationen ist der Begriff des Erstellens demnach nicht eindeutig; seine Tragweite hängt vielmehr von den konkreten Verhältnissen ab.

3.3 Mit Blick auf die Entstehungsgeschichte von Art. 10 BGÖ zeichnet das BVGer […] nach, dass der Bundesrat ursprünglich die Zuständigkeit derjenigen Behörde vorgesehen hatte, die über das Dokument verfügt; als Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens änderte er dies wegen des Risikos von Mehrfachzuständigkeiten sowie der Gefahr der Missachtung von Geheimhaltungserfordernissen ab und schlug neu die Zuständigkeit der erstellenden Behörde vor (vgl. BBl 2003, 1982, 2019 und 2050), was in der Folge Gesetz wurde. Aus der Botschaft geht aber auch hervor, dass sich der Bundesrat durchaus bewusst war, dass verschiedene Behörden beim Verfassen eines Dokuments zusammenarbeiten oder auch unterschiedliche Rechte daran haben können (vgl. etwa BBl 2003, 1993). Offensichtlich ging es dem Bundesrat bei der Neuformulierung also darum, die Verantwortlichkeit für das Dokument eindeutig einer einzigen Instanz zuzuweisen; insofern ist nicht entscheidend, ob dies die auftraggebende oder die ausführende Behörde ist. In der Bundesversammlung gab die Bestimmung zu keinen Diskussionen Anlass (vgl. Amtl. Bull. 2003, 1141 und Amtl. Bull. 2004 N 1262).

3.4 Zweck von Art. 10 BGÖ ist, wie erwähnt, die eindeutige Festlegung der Zuständigkeit für Gesuche um öffentlichkeitsrechtlichen Zugang, wenn möglich im Einklang mit anderen damit eng verknüpften Kompetenzen. Das Kriterium der eindeutigen Festlegung lässt verschiedene Auslegungen zu, solange die Zuständigkeit nur einer Behörde zugewiesen wird, und besagt nicht, um welche es sich handeln muss. Weniger Spielraum besteht hingegen bei der Koordination mit anderen Zuständigkeiten.

Für eine teleologische Auslegung von Art. 10 BGÖ ist die Stellung der Eidgenössischen Finanzkontrolle innerhalb der Behördenorganisation des Bundes von Bedeutung: Gemäss Art. 1 Abs. 1 des Finanzkontrollgesetzes vom 28. Juni 1967 (FKG; SR 614.0) ist diese das oberste Finanzaufsichtsorgan des Bundes. In ihrer Tätigkeit unterstützt sie nach lit. b dieser Bestimmung den Bundesrat bei der Ausübung seiner Aufsicht über die Bundesverwaltung. In dieser Funktion ist die Finanzkontrolle im vorliegenden Fall tätig geworden. Sie hat ihre Untersuchung nicht aus eigenem Antrieb, sondern in dienender Funktion für den Bundesrat ausgeübt. Dieser Umstand spricht aus teleologischer Sicht dafür, das auftraggebende Departement als Ersteller des interessierenden Dokuments anzusehen und die Finanzkontrolle bloss als Hilfsorgan des Departements bei dessen Aufsicht über das Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung anzusehen. Diese Auslegung drängt sich umso mehr auf, als diejenige Behörde, die als Ausstellerin im Sinne von Art. 10 Abs. 1 BGÖ gilt, zuständig ist für die Durchführung des Verfahrens für den Zugang zu amtlichen Dokumenten (Art. 10 ff. BGÖ). Es wäre hier unter teleologischen Gesichtspunkten nicht sachgerecht, diese Funktion der Finanzkontrolle zuzuweisen, da diese gar nicht in der Lage ist, das Gewicht von Interessen, die einer Offenlegung allenfalls entgegenstehen könnten, zuverlässig abzuschätzen.

Art. 11 VBGÖ stellt bei Dokumenten, an denen mehrere Behörden beteiligt sind, bei gemeinsamer Erarbeitung auf die Federführung ab oder schreibt mangels solcher eine einvernehmliche Lösung vor (Abs. 2 und 3). Davon unterschieden wird zwar die Ausarbeitung eines Dokuments auf Ersuchen einer anderen Behörde, und die Verordnung weist dafür die Zuständigkeit der ersuchten Behörde zu (Abs. 4). Dies darf aber nicht verallgemeinert werden, sondern es ist nach der Form der Zusammenarbeit zu differenzieren (zu generell Bhend / Schneider, BGÖ 10 N 22). So kann eine Behörde eine andere in ihrem eigenen Zuständigkeitsbereich mit der Ausarbeitung eines Dokuments beauftragen und dabei je nachdem auch sachliche Kompetenzen übertragen, soweit dies zulässig ist; es ist aber auch denkbar, dass eine Behörde eine andere um Erarbeitung eines Dokuments ausserhalb des eigenen bzw. in deren Zuständigkeitsbereich anfragt, beispielsweise im Zusammenhang mit statistischen Erhebungen. Bleibt die Sachkompetenz bei der Behörde, welche den Auftrag erteilt hat, behält sie die inhaltliche Verantwortlichkeit. Das läuft im Ergebnis auf dasselbe hinaus, wie wenn bei gemeinsamer Erarbeitung eines Dokuments eine (einzige) Behörde über die Federführung verfügt. Es erscheint wenig sinnvoll, diesfalls diejenige Behörde als Erstellerin zu betrachten, die das Dokument zwar ausgearbeitet hat, in der Sache aber nicht zuständig ist und über das Dokument auch nicht verfügen kann, weil die Verfügungsmacht darüber bei der sachlich kompetenten Behörde liegt. Die Regelung von Art. 11 Abs. 4 VBGÖ macht vor allem dann Sinn, wenn der ersuchten Behörde auch die Sachzuständigkeit und die Verfügungsmacht über das Dokument zukommen.

3.5 Auch aus systematischer Sicht ist es wünschbar, wenn nicht sogar unerlässlich, eng miteinander zusammenhängende Zuständigkeiten, soweit möglich, nicht aufzuspalten. Das spricht ebenfalls für die Koordination der Zuständigkeiten in der Sache und beim öffentlichkeitsrechtlichen Zugang. Überdies erscheint es sinnvoll, die datenschutzrechtliche mit der öffentlichkeitsrechtlichen Zuständigkeit zu harmonisieren. Es sollte im Rahmen des Möglichen verhindert werden, dass je eine andere Behörde einerseits über den | öffentlichkeitsrechtlichen Zugang zu einem Dokument und andererseits darüber entscheidet, welche Stellen datenschutzrechtlich zu behandeln, namentlich einzuschwärzen oder gar zu berichtigen, sind. Wie gerade der vorliegende Fall zeigt, können diese Verfahren zusammenfallen. Es erscheint daher inhaltlich zielführender und effizienter und auch prozessökonomisch sowie verfahrensrechtlich einfacher, wenn die gleiche Behörde über diese beiden eng miteinander zusammenhängenden Gesichtspunkte entscheidet, als wenn dafür zwei unterschiedliche Behörden zuständig sind.

3.6 Im vorliegenden Fall hat das Departement der Finanzkontrolle einen Untersuchungsauftrag im Zusammenhang mit einer bei ihm selbst angesiedelten Sachzuständigkeit für allfällige administrative Massnahmen erteilt. Die Finanzkontrolle ist mit dem Fall inhaltlich nicht betraut; allfällige Rechtsfolgen sind vom Departement anzuordnen. Diesem steht damit auch die Verfügungsmacht über den Untersuchungsbericht zu, der ihm von der Finanzkontrolle zu übergeben und im Verfahren vor dem Departement zu den Akten zu nehmen ist. Art. 10 Abs. 1 BGÖ ist demnach in dem Sinne auszulegen, dass das Departement als auftraggebende, für die Administrativuntersuchung und daraus allenfalls hervorgehende Massnahmen zuständige und letztlich auch für den Untersuchungsbericht verantwortliche Behörde zur Behandlung des Gesuchs um öffentlichkeitsrechtlichen Zugang zum Untersuchungsbericht zuständig ist. Es ist ebenfalls zuständig für die datenschutzrechtliche Behandlung des Berichts, was wie dargelegt (vgl. vorn E. 2.4.1) grundsätzlich unbestritten ist.

Damit ergibt sich eine eindeutige und harmonisierte Festlegung der Zuständigkeiten bei einer einzigen Behörde. Eine unechte Gesetzeslücke liegt nicht vor, und eine Auslegung entgegen dem Wortlaut ist entgegen der Auffassung der Vorinstanz und der entsprechenden Rüge der Beschwerdeführerin ebenfalls nicht erforderlich. Vielmehr geht es darum, dem gesetzlichen Begriff des Erstellens eines Dokuments in der ersten Tatbestandsvariante von Art. 10 Abs. 1 BGÖ durch Auslegung den wahren und vernünftigen Sinn zuzuerkennen. Zwar liegt insofern eine gewisse Parallele zur zweiten Tatbestandsvariante von Art. 10 Abs. 1 BGÖ vor, wonach diejenige Behörde zuständig ist, die das Dokument von Dritten, die nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehen, als Hauptadressatin erhalten hat; es handelt sich dabei aber um eine andere Ausgangslage als sie hier vorliegt, und ein Rückgriff darauf erübrigt sich, weil sich die Zuständigkeit bereits durch Auslegung der ersten Tatbestandsvariante eindeutig festlegen lässt.

4. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen […].