«Administrativuntersuchung»
Bundesverwaltungsgericht vom 13. Juli 2016
Einsichtsgewährung in Dokumente einer Administrativuntersuchung
BGÖ 3 I. Dokumente aus einer amtlichen Administrativuntersuchung fallen in den sachlichen Geltungsbereich des BGÖ (E. 5.2.2).
BGÖ 9 I. Selbst wenn eine Person indirekt erkennbar bleibt, kann die konsequente Anschwärzung von Textstellen, welche diese Person direkt benennen, geboten sein (E. 6.2.3.2, 6.2.4, 6.3).
LTrans 3 I. Les documents émanant d’une enquête administrative officielle entrent dans le champ d’application matériel de la LTrans (consid. 5.2.2).
LTrans 9 I. Même si une personne reste indirectement reconnaissable, le caviardage complet des passages qui la désignent nommément peut être exigé (consid. 6.2.3.2, 6.2.4, 6.3).
I. Abteilung; teilweise Gutheissung der Beschwerde; A-8073/2015
Gegen den Beschwerdeführer richtete sich im Zusammenhang mit seiner Tätigkeit als hohe Amtsperson eine Administrativuntersuchung. Ein Journalist verlangte Einsicht in den Schlussbericht dieser Untersuchung. Die zuständige Amtsstelle stimmte der Einsichtnahme grundsätzlich zu, deckte aber Stellen im Text ab, in denen der Beschwerdeführer benannt wurde. Gegen diese eingeschränkte Einsichtsgewährung erhob der Beschwerdeführer Beschwerde.
5.2.2 Die Administrativuntersuchung ist ein Instrument der Verwaltungsaufsicht, mit der eine unbefangene Instanz abklärt, ob ein Sachverhalt vorliegt, der im öffentlichen Interesse ein Einschreiten von Amtes wegen erfordert (Art. 27a Abs. 1 RVOV). Letztlich bezweckt die Administrativuntersuchung, die Funktionsfähigkeit und die Integrität der Verwaltung sicherzustellen oder wieder herzustellen (vgl. B. Rüdy, Administrativuntersuchung und ihre dienstrechtlichen Konsequenzen, in: Schweizerische Vereinigung für Verwaltungsorganisationsrecht [SVVOR], Verwaltungsorganisationsrecht – Staatshaftungsrecht – öffentliches Dienstrecht, Jahrbuch 2012, 120). Für die Bundesverwaltung ist die Administrativuntersuchung in Art. 27a ff. RVOV näher geregelt. Anders als das Verwaltungsverfahren nach Art. 1 Abs. 1 VwVG wird es nicht durch eine anfechtbare Verfügung, sondern einen Bericht abgeschlossen. Darin legt das Untersuchungsorgan der anordnenden Stelle den Ablauf sowie die Ergebnisse der Untersuchung dar und präsentiert Vorschläge für das weitere Vorgehen. Auch die Durchführung ist spezifisch geregelt, lehnt sich aber an das VwVG an. So haben die einbezogenen Behörden und Personen Gelegenheit, alle Akten, die sie betreffen, einzusehen und dazu Stellung zu nehmen (Art. 27g Abs. 4 RVOV mit Verweis auf Art. 26–28 VwVG), sowie darüber hinaus Anspruch auf rechtliches Gehör |(Art. 27g Abs. 5 RVOV mit Verweis auf Art. 29–33 VwVG). Selbige Stellen und Personen sind über das Ergebnis der Untersuchung zu informieren (Art. 27j Abs. 3 RVOV). Die Besonderheiten der Administrativuntersuchung machen deutlich, dass nicht von einem Verfahren im Sinne des Ausnahmekatalogs gemäss Art. 3 Abs. 1 BGÖ auszugehen ist und das BGÖ damit für entsprechende Dokumente Anwendung findet. Daran vermag auch die Anlehnung an das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren nichts zu ändern, unterliegt Letzteres doch grundsätzlich dem BGÖ (vgl. E. 5.2.1).
[…]
6.2.3.2 Die im Schlussbericht enthaltenen Angaben zum Beschwerdeführer gehen auf seine ehemalige berufliche Tätigkeit beim Y. zurück und sind damit seinem Berufsleben zuzuordnen. Insgesamt sind die Personendaten sodann nicht als besonders schützenswert im Sinne von Art. 3 lit. c DSG zu qualifizieren. Ebenso sind die gegenüber dem Beschwerdeführer erhobenen und im Schlussbericht wiedergegebenen Vorwürfe nicht geeignet, sich zu einem Persönlichkeitsprofil oder einer vergleichbaren Beurteilungsgrundlage zu verdichten, zumal sie sich im Verlauf der Untersuchung nicht erhärtet haben und damit nicht Fakten darstellen. Im Lichte dieser Kriterien begründet die Art der Daten trotz des teilweise belastenden Inhaltes kein erhöhtes Geheimhaltungsinteresse.
Die im Schlussbericht wiedergegebenen Personendaten beziehen sich auf den Beschwerdeführer als hohe Amts- bzw. Führungsperson, was ihm unstrittig den Status als Person des öffentlichen Lebens eintrug. Aufgrund dieser privilegierten Stellung muss sich der Beschwerdeführer im Unterschied zu nachgeordneten Verwaltungsangestellten eine weiter gehende Bekanntgabe von Personendaten und damit auch Eingriffe in seine Persönlichkeit eher gefallen lassen. Dass der Beschwerdeführer mittlerweile nicht mehr im Fokus der Öffentlichkeit steht und seit einiger Zeit aus dem Amt ausgeschieden ist, relativiert die Bedeutung seiner damaligen Stellung bei der Interessenabwägung wohl bis zu einem gewissen Grade, lässt sie aber nicht entfallen. Das grundsätzliche «Recht auf Vergessen» wird bei Personen der Zeitgeschichte lediglich zurückhaltend zuerkannt und beurteilt sich stets nach dem Einzelfall (vgl. A. Meili, in: H. Honsell/N. Vogt/T. Geiser [Hg.], Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 5. Aufl., Basel 2014, ZGB 28 N 52).
Die den Beschwerdeführer betreffenden Äusserungen dürften ihn teilweise in seiner Persönlichkeit berühren. Zur Beurteilung ihrer möglicherweise negativen Wirkung können sie jedoch nicht losgelöst von ihrem Kontext betrachtet werden. Die aufgestellten Behauptungen und Meinungsäusserungen gaben Anlass für eine Administrativuntersuchung und wurden nach entsprechender Würdigung durch das Untersuchungsorgan als unzutreffend bzw. unbelegt beurteilt, was sich so im Schlussbericht niederschlug. Trotz dieser Entlastung des Beschwerdeführers ist nicht von der Hand zu weisen, dass einmal an die Öffentlichkeit gelangte Vorwürfe nachteilige Folgen zeitigen können, selbst wenn sie entkräftet worden sind. Wie bereits ausgeführt, zogen die Vorfälle beim Y. bereits vor und nach Abschluss der Administrativuntersuchung eine beachtliche Publizität nach sich. Zudem fand der Inhalt des Schlussberichts samt den gegenüber dem Beschwerdeführer erhobenen Vorwürfen wenigstens in groben Zügen bereits durch die Medienmitteilung den Weg an die Öffentlichkeit. Auch wenn der Beschwerdeführer mit der Gewährung des Zugangs an eine Einzelperson erneut in den Fokus der Öffentlichkeit geraten könnte, dürften sich die Nachteile für den Beschwerdeführer nach dem Gesagten in Grenzen halten.
6.2.4 Die Gegenüberstellung und Gewichtung der divergierenden Interessen zeigt, dass mit Blick auf den Schlussbericht zur Administrativuntersuchung ein erhebliches öffentliches Zugangsinteresse besteht, welches die privaten, weniger gewichtigen Interessen des Beschwerdeführers an der Geheimhaltung seiner Personendaten überwiegt. Daran vermag auch eine allenfalls im Rahmen der Administrativuntersuchung lediglich selektiv gewährte Akteneinsicht bzw. begangene Verletzung des rechtlichen Gehörs nichts zu ändern, ist doch nicht anzunehmen, ein solcher Verfahrensfehler hätte sich aus Sicht des Beschwerdeführers negativ auf den Schlussbericht ausgewirkt. So weist Letzterer insbesondere keine Verfügungsqualität auf und unterliegt damit nicht den Begründungsanforderungen im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV bzw. Art. 35 Abs. 1 VwVG. Die Interessenabwägung führt zum Ergebnis, dass der Zugang zum Schlussbericht grundsätzlich zu gewähren ist.
6.3 Um das damit einhergehende Risiko negativer Konsequenzen für den Beschwerdeführer zu minimieren bzw. dessen Persönlichkeitsschutz Rechnung zu tragen, hat die Vorinstanz gewisse Personendaten geschwärzt. Dies betrifft zur Hauptsache die im Schlussbericht enthaltenen Nennungen des Beschwerdeführers mit seinem Namen, seiner Funktion oder anderen Bezeichnungen. Für den Leser bleibt trotz dieser Streichungen in den meisten Fällen erkennbar, dass der Beschwerdeführer gemeint ist, womit keine Anonymisierung im eigentlichen Sinne resultiert. Im Lichte der Verhältnismässigkeit und da der Informationsgehalt unter dieser minimalen Einschränkung des Zugangs nicht leidet, ist sie dennoch angezeigt. In diesem Zusammenhang weist der Beschwerdeführer zu Recht drauf hin, dass die Vorinstanz aus unerfindlichen Gründen bzw. entgegen ihrer dar|gelegten Absicht, sämtliche Nennungen des Beschwerdeführers abzudecken, auf Seite 13 vorne, Ziffer 4.2.1, eine solche nicht geschwärzt hatte. Dieses Versäumnis ist nachzuholen, was auch für weitere vergessen gegangene Nennungen des Beschwerdeführers gelten muss, so beispielsweise auf Seite 3 oben, Rz. 1. Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass das Hauptbegehren des Beschwerdeführers, die Einsichtnahme in den Schlussbericht integral zu unterbinden, abzuweisen und der Zugang in Übereinstimmung mit der Vorinstanz unter den erwähnten Einschränkungen sowie vorbehältlich der nachfolgenden Ausführungen zu gewähren ist.
[…]
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