«armasuisse»
Bundesverwaltungsgericht vom 23. November 2015
Zugang zur elektronischen Agenda eines hohen Amtsträgers
BGÖ 2 I b, 5 I c, 5 III c; VBGÖ 1 III. Wird eine elektronische Agenda überwiegend zur Ausübung einer öffentlichen Funktion (in casu: als Rüstungschef) verwendet, betrifft dies die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe, selbst wenn im fraglichen Kalender auch private Termine eingetragen werden (E. 5.1).
BGÖ 5 III, 7 I a; VBGÖ 1 II. Die elektronische Agenda eines Amtsträgers ist mit Bezug auf einen in der Vergangenheit liegenden Zeitraum kein provisorisches Arbeitsinstrument, sondern ein fertig gestelltes Dokument, bei dem die Gefahr von Missverständnissen marginal ist und dessen Publikation für die freie Meinungs- und Willensbildung bzw. den Handlungsspielraum der betroffenen Behörde kein Risiko darstellt (E. 5.2.1).
BGÖ 5 III c; VBGÖ 1 III. Die Agenda einer Führungsperson, die nicht bloss im Rahmen eines eng begrenzten Personenkreises verwendet wird, dient nicht dem persönlichen Gebrauch, sondern stellt für aussenstehende Betrachter objektiv ein Abbild der dienstlichen Tätigkeit und Amtsführung dar; es handelt sich daher um ein amtliches Dokument (E. 5.2.2, 5.3).
BGÖ 7 I. Soweit ein gesetzlicher Ausnahmegrund für den Zugang zu amtlichen Dokumenten nicht offensichtlich ist, muss die angefragte Behörde eine Zugangsbeschränkung für jedes Dokument bzw. jede Textpassage spezifisch begründen, wobei die Kategorienbildung bei vergleichbaren Sachverhalten zulässig ist (E. 6, 6.2, 6.3).
BGÖ 7 I, 10 III, 10 IV, 12 I, 12 II, 17; VBGÖ 7 II, 7 III, 10 I, 10 II, 15 IV, 16 II. Auch besonders aufwändige Einsichtsgesuche sind zulässig, soweit der Gesuchsteller für die Gebühren aufkommt und der Geschäftsgang der Behörde nicht während längerer Zeit erheblich beeinträchtigt wird; eine solche übermässige Beeinträchtigung wäre jedoch zu substanziieren, etwa mittels einer Stundenschätzung (E. 6.4).
BGÖ 1, 5 I, 7 II, 9 I, 9 II; VBGÖ 6 I, 6 II, 7 I; DSG 3 a, 3 c, 19. Soweit ein amtliches Dokument mit Bezug auf Personendaten von Drittpersonen nicht anonymisiert werden kann, etwa weil sich das Zugangsgesuch gerade auch auf diese Daten richtet, ist mit Blick auf die betroffenen Personendaten eine einzelfall- oder zumindest kategorienweise Interessenabwägung zwischen dem Geheimhaltungsinteresse der Drittperson und dem sich aus dem Gesuch ergebenden öffentlichen Zugangsinteresse vorzunehmen und ein ablehnender Entscheid konkret zu begründen (E. 6.5).
BGÖ 7 II; DSG 9 II, 19 Ibis, 19 IV a; VBGÖ 6 I. Mangelt es einer Verfügung, die ein Zugangsgesuch zu amtlichen Dokumenten ablehnt, an der gebotenen einzelfallbezogenen Interessenabwägung, ist sie rechtsfehlerhaft; die Behörde hat neu zu entscheiden (E. 7).
LTrans 2 I b, 5 I c, 5 III c; OTrans 1 III. Si un agenda électronique est utilisé avant tout pour l’exercice d’une fonction officielle (en l’espèce: chef de l’armement), il concerne l’accomplissement d’une tâche publique, même si des rendez-vous privés y sont également inscrits (consid. 5.1).
LTrans 5 III, 7 I a; OTrans 1 II. En relation avec une période passée, l’agenda électronique d’un agent public ne constitue pas un instrument de travail provisoire, mais bien un document ayant atteint son stade définitif d’élaboration, pour lequel le risque de malentendus est marginal et dont la publication ne présente aucun risque pour la libre formation de l’opinion et de la volonté d’une autorité, ni même pour la marge de manœuvre de l’autorité concernée (consid. 5.2.1).
LTrans 5 III c; OTrans 1 III. L’agenda d’une personne exerçant une fonction dirigeante et qui n’est pas uniquement utilisé dans le cadre d’un cercle restreint de personnes n’est pas considéré comme uniquement destiné à l’usage personnel, mais présente pour les observateurs externes une image objective de l’activité de service et de gestion; il doit donc être considéré comme un document officiel (consid. 5.2.2, 5.3).
LTrans 7 I. Aussi longtemps qu’aucune exception prévue par la loi n’est manifeste, l’autorité à laquelle l’accès à un document officiel a été demandé doit justifier avec précision la limitation à l’accès pour chaque |document, respectivement pour chaque passage d’un texte; elle est toutefois autorisée à procéder à un classement par catégories (consid. 6, 6.2, 6.3).
LTrans 7 I, 10 III, 10 IV, 12 I, 12 II, 17; OTrans 7 II, 7 III, 10 I, 10 II, 15 IV, 16 II. Des demandes d’accès aux documents particulièrement complexes sont également possibles pour autant que le demandeur paie les émoluments requis et que la gestion des affaires de l’autorité ne se trouve pas sérieusement compromise pendant trop longtemps; une ingérence d’une telle importance devrait toutefois être motivée, par exemple en estimant le nombre d’heures nécessaires (consid. 6.4).
LTrans 1, 5 I, 7 II, 9 I, 9 II; OTrans 6 I, 6 II, 7 I; LPD 3 a, 3 c, 19. Si un document officiel se référant à des données personnelles de tiers ne peut être anonymisé, notamment parce que la demande d’accès vise précisément également ces données-là, une pesée entre l’intérêt de la tierce personne au maintien du secret et celui du public à accéder à l’information doit être effectuée. Cette pesée se fera au cas par cas à la lumière des données personnelles concernées, ou au moins par catégorie. Une décision de refus doit être motivée de façon concrète. (consid. 6.5).
LTrans 7 II; LPD 9 II, 19 Ibis, 19 IV a; OTrans 6 I. Si une décision de refus d’accès à des documents ne se fonde pas sur une pesée des intérêts représentés dans le cas particulier, elle est entachée d’erreur, de sorte que l’autorité doit procéder à la prise d’une nouvelle décision (consid. 7).
Abteilung I; teilweise Gutheissung der Beschwerde; Akten-Nr. A-7405/2014
Der Beschwerdeführer ist Journalist bei der SonntagsZeitung/Le Matin Dimanche. Er ersuchte das Bundesamt für Rüstung (armasuisse) gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz um Einsicht in die Outlook-Agenda 2013 und 2014 des abtretenden Rüstungschefs Ulrich Appenzeller. Das Gesuch wurde abgelehnt.
Der vom Beschwerdeführer als Schlichter angerufene Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte (EDÖB) empfahl armasuisse, den Zugang zur Outlook-Agenda des abtretenden Rüstungschefs für den Zeitraum vom 1. Januar 2013 bis und mit 26. Mai 2014 zu gewähren. Mittels Verfügung lehnte armasuisse (nachfolgend: Vorinstanz) diese Empfehlung ab, stellte dem Beschwerdeführer jedoch einen Auszug aus der Outlook-Agenda in Form einer Wochenübersicht zu, wobei einzelne Einträge geschwärzt waren. Der Beschwerdeführer erhob Beschwerde beim BVGer mit dem Antrag, ihm den grundsätzlich uneingeschränkten Zugang zur Outlook-Agenda zu gewähren.
5. Zu prüfen ist, ob es sich bei der nachgesuchten Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs um ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ handelt.
5.1 Gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ gilt als amtliches Dokument jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (lit. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (lit. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (lit. c).
5.1.1 Vorauszuschicken ist, dass der Begriff des amtlichen Dokuments nicht mit jenem der Unterlage gemäss Art. 3 BGA übereinstimmt (vgl. K. Nuspliger, in: S.C. Brunner/L. Mader (Hg.), Handkommentar zum BÖG, Bern 2008, BGÖ 5 N 17; R. Bühler, in: U. Maurer-Lambrou/G.-P. Blechta (Hg.), Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl., Basel 2014, BGÖ 5 N 7). Auch wenn der Begriff der öffentlichen Aufgabe (vgl. dazu E. 5.1.4) gemäss Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung vom 12. Februar 2003 (BBl 2003 1963, nachfolgend: Botschaft zum BGÖ), 1994, von Art. 3 Abs. 1 BGA übernommen wurde, erfolgt die Auslegung von Art. 5 BGÖ autonom anhand der Zielsetzung des Öffentlichkeitsgesetzes und ist entgegen dem Vorbringen der Vorinstanz nicht am Archivierungsgesetz zu orientieren.
5.1.2 Art. 5 Abs. 1 lit. a BGÖ definiert den Begriff des amtlichen «Dokuments» unabhängig vom Informationsträger (vgl. Botschaft zum BGÖ, 1991). Es erhellt dabei, dass der Begriff des Dokuments nicht mit demjenigen des Informationsträgers gleichzusetzen ist. So stellen etwa «leere Informationsträger wie Notizblöcke oder unformatierte Disketten» keine Dokumente im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes dar (Botschaft zum BGÖ, 1991; Nuspliger, BGÖ 5 N 10). Während Dokument und Trägermedium bei papierförmigen Dokumenten regelmässig zusammenfallen, ist dies bei elektronischen Dokumenten meist anders: Nicht die Festplatte des Computerservers bzw. die Datenbank als technisches Datenverwaltungssystem unterliegt dem Zugangsrecht, sondern die darin enthaltenen Daten/Dateien, welche (menschenlesbaren) informativen Inhalt aufweisen bzw. in eine solche Form überführt werden können (vgl. auch Botschaft zum BGÖ, 1995 bezüglich «Cookies» und E-Mail-Logfiles).
Wie bereits in der Empfehlung des EDÖB vom 24. September 2014, Ziff. 18, festgehalten, ist offensichtlich, dass der Beschwerdeführer den darstellbaren Inhalt der Outlook-Agenda über den Zeitraum vom 1. Januar 2013 bis 26. Mai 2014 einsehen möchte. Gegenstand seines Zugangsgesuchs bildet nicht etwa das elektronische Datenbanksystem, in dem die einzelnen Ter|mineinträge und Nachrichten in maschinenlesbarem Format abgespeichert werden […]. Sein Gesuch bezieht sich vielmehr auf ein Dokument nach Art. 5 Abs. 1 lit. a BGÖ und ist dank der konkreten Bezeichnung von Person und Zeitraum hinreichend bestimmt (vgl. Botschaft zum BGÖ, 1991). Dass die einzelnen Kalendereinträge unterschiedliche Sachverhalte betreffen, ändert nichts daran, dass sie alle vom Zweck der Terminverwaltung erfasst sind und in einem zeitlichen Zusammenhang stehen. Sie weisen ferner einen eigenständigen Informationsgehalt auf, was auch die Vorinstanz einräumt, wenn sie andernorts ausführt, die Kalendereinträge ergäben in ihrer Gesamtheit einen Einblick in Regelabläufe der militärischen Führung.
5.1.3 Aus Art. 5 Abs. 1 lit. a BGÖ ergibt sich weiter die Voraussetzung, dass sich das Einsichtsgesuch auf ein bereits existierendes amtliches Dokument beziehen muss (vgl. BVGer A-1768/2014, E. 4.1). Nach Art. 5 Abs. 2 BGÖ gelten als amtliche Dokumente auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Art. 5 Abs. 1 lit. b und c BGÖ erfüllen (sog. virtuelle Dokumente). Die streitbetroffene Outlook-Agenda war im Zeitpunkt der Gesuchstellung bereits gelöscht und musste nach Aussage der Vorinstanz mit forensischen Mitteln wiederhergestellt werden […]. Nachdem die Vorinstanz die Daten entsprechend aufbereitet und Papierauszüge erstellt hat, ist das Existenzerfordernis ohne Weiteres erfüllt.
5.1.4 Schliesslich ist zu prüfen, ob die Outlook-Agenda die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ). Diese Voraussetzung bezieht sich hauptsächlich auf die Abgrenzung der privatwirtschaftlichen Tätigkeit von Verwaltungseinheiten bzw. Organisationen nach Art. 2 Abs. 1 lit. b BGÖ, welche im Gegensatz zur amtlichen Tätigkeit nicht dem BGÖ unterliegt (vgl. Botschaft zum BGÖ, 1994 f.). Entgegen der Botschaft zum BGÖ, 1995, kann jedoch Dokumenten, die nach Art. 5 Abs. 3 lit. c BGÖ für den persönlichen Gebrauch bestimmt sind, der Zusammenhang mit einer öffentlichen Aufgabe nicht von vornherein abgesprochen werden: Wie Art. 1 Abs. 3 VBGÖ präzisiert, sind mitunter auch dienstlichen Zwecken dienende Informationen für den persönlichen Gebrauch bestimmt (vgl. E. 5.2.2.1). Solche Dokumente sind damit zwar von der Ausnahme gemäss Art. 5 Abs. 3 lit. c BGÖ erfasst, stehen aber regelmässig im Zusammenhang mit einer öffentlichen Aufgabe.
Obwohl Ulrich Appenzeller auch private Termine im Kalender eingetragen hat, verwendete er seine Outlook-Agenda überwiegend für seine öffentliche Funktion als Rüstungschef bei der Vorinstanz. Die Benutzung elektronischer Agenden ist für die Organisation und Kommunikation innerhalb eines Amtsbetriebs heutzutage nicht mehr wegzudenken. Der streitbetroffene Terminkalender betrifft somit die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe.
5.2 Steht fest, dass ein Dokument die Grundvoraussetzungen nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ erfüllt, impliziert dies nicht automatisch, dass ein amtliches Dokument vorliegt (vgl. BVGer vom 22. Dezember 2011, A-1156/2011, E. 8.3.2). Vielmehr ist überdies zu prüfen, ob allenfalls eine Ausnahme gemäss Art. 5 Abs. 3 BGÖ greift.
5.2.1 Die Vorinstanz wendet ein, die Outlook-Agenda sei kein fertig gestelltes Dokument (vgl. Art. 5 Abs. 3 lit. b BGÖ), da sie ständigen Änderungen unterworfen sei und keine Gewähr dafür biete, dass ein eingetragenes Ereignis tatsächlich stattgefunden habe.
5.2.1.1 Bei der Bezeichnung «nicht fertig gestelltes Dokument» handelt es sich um einen unbestimmten Gesetzesbegriff, welcher unter anderem durch Art. 1 Abs. 2 VBGÖ weiter konkretisiert worden ist (Nuspliger, BGÖ 5 N 32 f.). Danach gilt ein Dokument als fertig gestellt, welches von der Behörde, die es erstellt hat, unterzeichnet ist (lit. a) oder welches vom Ersteller dem Adressaten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage (lit. b). Diese beiden Fälle stellen indes lediglich Anhaltspunkte dar, wann ein Dokument als fertig gestellt zu gelten hat (vgl. BVGer vom 28. Oktober 2014, A-6291/2013, E. 6.4.1). Weitere gewichtige Indizien für die Fertigstellung eines Dokumentes sind seine Genehmigung, die Registrierung in einem Klassifikations-, Organisations- oder Informationssystem der Verwaltung sowie sein Zweck bzw. seine Bedeutung. Auch vorbereitende Dokumente können fertig gestellt sein, wenn sie einen definitiven Charakter aufweisen.
5.2.1.2 Fertig gestellt ist ein Dokument im Allgemeinen, wenn es in sich selber bereits abgeschlossen ist und nicht mehr in Bearbeitung steht, d.h. nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge keine weiteren Bearbeitungsschritte erfordert. Der Ausschluss nicht fertig gestellter Dokumente gemäss Art. 5 Abs. 3 lit. b BGÖ muss dabei unter dem gleichen Aspekt betrachtet werden wie der Schutz der freien Meinungs- und Willensbildung einer Behörde (Art. 7 Abs. 1 lit. a BGÖ): Die Verwaltung soll ihren Handlungsspielraum bewahren und ihre Projekte mit der nötigen Freiheit entwickeln können, um sich möglichst ungestört und ohne Druckversuche von aussen eine Meinung zu bilden (Botschaft zum BGÖ, 1997). Kann die freie Meinungs- und Willensbildung durch eine Publikation eines Dokumentes nicht oder nicht mehr beeinflusst werden, so spricht dies umgekehrt für die Annahme eines fertig gestellten Dokuments (vgl. BVGE 2011/52, E. 5.1.3). Demnach ist es durchaus möglich, dass |ein unfertiges Dokument aufgrund der äusseren Umstände – selbst ohne Zutun des Verfassers durch blossen Zeitablauf – zu einem fertig gestellten mutiert, wenn die Gefahr einer Beeinflussung entfällt.
Entsprechend verhält es sich auch hier. Der vom Beschwerdeführer nachgesuchte Kalenderauszug betrifft ausschliesslich einen in der Vergangenheit liegenden Zeitraum. Sobald der betreffende Zeitabschnitt aber zu Ende ist, hat die Agenda (lateinisch für «das zu Tuende, was getan werden muss») als Gedächtnisstütze und Organisationsmittel ihren Zweck insofern vollständig erfüllt. Von einem solchen Kalenderauszug geht mit Blick auf den Handlungsspielraum der betroffenen Behörde kein erkennbares Risiko (mehr) aus.
5.2.1.3 Ein weiterer Zweckgedanke von Art. 5 Abs. 3 lit. b BGÖ liegt in der Vermeidung von Missverständnissen, Unklarheiten und anderen Risiken, die sich aus der Veröffentlichung eines Dokuments mit provisorischem Charakter ergeben könnten (Botschaft zum BGÖ, 1997; Nuspliger, BGÖ 5 N 30). Obwohl Agenden in der Regel nicht jeden einzelnen Termin korrekt wiedergeben, ist die Gefahr von Missverständnissen marginal, da diese Tatsache auch der breiten Öffentlichkeit bekannt sein dürfte. Gerade wenn der Terminkalender – wie vorliegend – zeitlich überschneidende Termine enthält, erscheint es naheliegend, dass nicht jeder Termin wahrgenommen werden konnte.
Dass der Benutzer faktisch die Möglichkeit hat, vergangene Termineinträge im Nachhinein zu löschen bzw. abzuändern, muss schliesslich unmassgeblich bleiben: Grundsätzlich kann jedes elektronische Dokument nachträglich modifiziert werden, sofern es nicht mit technischen Mitteln davor geschützt ist. Die Tatsache, dass ein Dokument später Änderungen erfahren kann, lässt nicht zwingend auf ein nicht fertig gestelltes Dokument schliessen. Ein elektronischer Kalender stellt insofern auch kein provisorisches Arbeitsinstrument dar, das lediglich zu Korrektur- oder Finalisierungszwecken angelegt wird (vgl. BVGer vom 28. Oktober 2014, A-6291/2013, E. 6.4.2). Vielmehr enthält er in der Regel Einträge, die in sich selbst abgeschlossen sind und spätestens nach Verstreichen des betreffenden Termins definitiv werden.
5.2.2 Zu prüfen bleibt, ob die Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs zum persönlichen Gebrauch im Sinne von Art. 5 Abs. 3 lit. c BGÖ bestimmt ist.
5.2.2.1 Die zum persönlichen Gebrauch bestimmten Dokumente können gemäss Botschaft zum BGÖ, 2000, in zwei Kategorien unterteilt werden: Erstens fallen darunter Informationen, die zwar dienstliche Zwecke erfüllen, deren Gebrauch aber ausschliesslich dem Verfasser vorbehalten bleibt. Zweitens sollen darunter auch Informationen zu verstehen sein, die sich im weitesten Sinne im Besitz einer Behörde befinden, jedoch nicht dienstlichen Zwecken dienen, wie z.B. die im Büro aufgehängten Bilder aus dem Privatbesitz eines Angestellten. Solche Dokumente sind allerdings rein privater Natur und stehen nicht im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, weshalb sie von vornherein keine amtlichen Dokumente darstellen (vgl. E. 5.1.4; Erläuterungen des Bundesamtes für Justiz vom 24. Mai 2006 zur Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [nachfolgend: Erläuterungen zur VBGÖ], 3).
Als zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument gilt nach Art. 1 Abs. 3 VBGÖ jede Information, die dienstlichen Zwecken dient, deren Benutzung aber ausschliesslich der Autorin, dem Autor oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten. Der Verordnungsgeber hat damit die Umschreibung des Begriffs des zum persönlichen Gebrauch bestimmten Dokuments aus der Botschaft übernommen und dahingehend präzisiert, dass darunter nicht nur Dokumente fallen, welche zwar dienstlichen Zwecken dienen, deren Gebrauch aber ausschliesslich dem Verfasser vorbehalten bleibt, sondern auch solche, die lediglich durch einen eng begrenzten Personenkreis verwendet werden. Dies hat er etwa dann bejaht, wenn Dokumente, die als Arbeitsgrundlage oder Arbeitshilfsmittel dienen (bspw. Dispositionen, handschriftliche Notizen, Arbeitskopien von Dokumenten, Korrekturvorschläge, Gedankenstützen oder Begleitnotizen) innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeiterinnen oder Mitarbeitern und Vorgesetzten ausgetauscht werden (Erläuterungen zur VBGÖ, 3).
5.2.2.2 Den Gesetzesmaterialien lässt sich nicht entnehmen, ab wie vielen Personen das Kriterium des eng begrenzten Personenkreises überschritten ist. Das BVGer hat hierzu festgehalten, dass die Norm – im Sinne des Grundsatzes der Öffentlichkeit der Verwaltung […] – restriktiv anzuwenden sei. Namentlich verneinte es den persönlichen Gebrauch bei zwanzig Personen (BVGE 2011/52, E. 5.2.2) sowie einem «kleinen Kreis» von zuständigen Kadermitarbeitern, wobei auch die Vorinstanz und die Beschwerdegegner Kenntnis vom Dokument hatten (BVGer A-6291/2013, E. 6.5.2).
Kalenderprogramme wie Microsoft Outlook, auch Personal Information Manager (PIM) genannt, erfüllen verschiedene Funktionen. Sie sind ein persönliches Zeiteinteilungs-, Erinnerungs- und Einladungsmittel, dienen aber auch der Kommunikation und Zusammenarbeit der Mitarbeiter eines Betriebs oder einer Behörde. So kann der Kalenderinhaber anderen Benutzern Zugriffsrechte unterschiedlicher Berechtigungsstufen einräumen (z.B. Anzeige der Termine als freie oder gebuchte Zeit, Anzeige von Betreff und |Ort oder aller Details). Ausserdem besteht in Microsoft Outlook die Möglichkeit, Sitzungseinladungen zu versenden, welche direkt im Kalender des Empfängers angezeigt werden. Damit weist die elektronische Agenda im Unterschied zu herkömmlichen Papieragenden einen interaktiven Charakter auf und unterstützt die Zusammenarbeit der Nutzer auf verschiedene Weise.
Gemäss der Vorinstanz war die Outlook-Agenda nur für den ehemaligen Rüstungschef und das Spitzenkader der Amtsleitung einsehbar. Wie viele Personen in welchem Umfang Zugang zur elektronischen Agenda und den Einzelheiten der darin eingetragenen Termine hatten, führt die Vorinstanz nicht näher aus. Nach der allgemeinen Beweislastverteilung (vgl. Art. 8 ZGB) und dem Gebot der restriktiven Anwendung der Bestimmung trägt sie indes die Beweis- bzw. Darlegungslast für den Kreis der zugangsberechtigten Personen (vgl. E. 6). Mangels substanziierter Angaben und anderweitiger Hinweise ist davon auszugehen, dass der Kalender nicht bloss im Rahmen eines eng begrenzten Personenkreises verwendet wurde (vgl. BVGer A-6291/2013, E. 6.5.2; BVGE 2011/52, E. 5.2.2).
5.2.2.3 Im Übrigen hat die Agenda einer Führungsperson wie des Rüstungschefs der Vorinstanz nicht den Charakter eines blossen Arbeitshilfsmittels. Ihre Bedeutung ist unabhängig von den subjektiven Absichten und Zielen des Kalenderinhabers zu beurteilen. Massgebend ist vielmehr ihre objektive Wirkung auf den aussenstehenden Betrachter: Auch wenn einzelne Einträge dem persönlichen Gebrauch bzw. informellen Austausch zwischen Kollegen und Vorgesetzten gedient haben mögen, stellt der Terminkalender in seiner Gesamtheit ein Abbild der dienstlichen Tätigkeit und Amtsführung des Rüstungschefs dar. In der Outlook-Agenda kann insofern auch ein Führungsinstrument erblickt werden, als sie die beruflichen Kontakte von Ulrich Appenzeller zu internen und externen Anspruchsgruppen der Vorinstanz nachzeichnet. Sie geht nach dem Gesagten über eine rein persönliche Terminverwaltung hinaus und gibt, wie die Vorinstanz selber anerkennt, einen umfassenden Einblick in ihre Führungs- und Ablauforganisation sowie konkrete Beschaffungsprojekte der Armee (vgl. E. 6.1). Bei der Outlook-Agenda des Rüstungschefs handelt es sich folglich nicht um ein zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 3 lit. c BGÖ.
5.3 Demnach ist der vom Beschwerdeführer nachgesuchte Kalenderauszug als amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ zu betrachten (vgl. BJ/EDÖB, Umsetzung Öffentlichkeitsprinzip, Ziff. 4.2.4; B. Rudin, in: B. Baeriswyl/B. Rudin [Hg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich 2012, IDG 3 N 8).
6. Als Nächstes ist zu prüfen, ob die Vorinstanz den Zugnag zur Outlook-Agenda wegen überwiegender öffentlicher oder privater Interessen an der Geheimhaltung gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ einschränken durfte und die betreffenden Stellen zu Recht eingeschwärzt hat. Die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs, die durch das BGÖ aufgestellt wird, obliegt der Behörde, das heisst, sie muss beweisen, dass die in Art. 7 BGÖ aufgestellten Ausnahmeklauseln gegeben sind (BVGer vom 26. Mai 2015, A-700/2015, E. 4.2; BVGE 2011/52, E. 6; Botschaft zum BGÖ, 2002; P. Mahon/O. Gonin, in: S.C. Brunner/L. Mader [Hg.], Handkommentar zum BÖG, Bern 2008, BGÖ 6 N 11). Diese sind nur dann wirksam, wenn die Beeinträchtigung im Falle einer Offenlegung von einer gewissen Erheblichkeit ist und ein ernsthaftes Risiko ihres Eintretens besteht, mithin der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit eintrifft (BVGer A-6291/2013, E. 7; B. Cottier/R.J. Schweizer/N. Widmer, in: S.C. Brunner/L. Mader [Hg.], Handkommentar zum BÖG, Bern 2008, BGÖ 4 N 7).
[…]
6.2 Nach Auffassung der Vorinstanz könnten […] auch die aussenpolitischen Interessen der Schweiz beeinträchtigt werden (vgl. Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ), wenn in vertraulichen Rahmen stattfindende bilaterale Gespräche zu Rüstungsthemen publik würden und dadurch ihre ausländischen Partner brüskiert bzw. deren Interessen tangiert werden könnten. Kontakte zu ausländischen Amtsträgern und Amtsstellen im militärischen Bereich dürften grundsätzlich nicht offenbart werden. Davon betroffen seien insbesondere der regelmässige Austausch des Rüstungschefs im Rahmen internationaler Rüstungskooperationen bzw. Forschungszusammenarbeit […] oder bilateraler Treffen mit ausländischen Rüstungschefs, anderen hochrangigen Vertretern ausländischer Regierungen sowie Kontakte mit ausländischen Botschaftern […].
Die Vorinstanz pflege als Beschaffungsstelle des VBS intensive Kontakte zu Lieferanten und Technologiepartnern der Rüstungsindustrie. Das Beschaffungswesen im Rüstungsbereich sei mit anderen Beschaffungsfeldern der öffentlichen Verwaltung nicht vergleichbar und gebiete auch in Bezug auf die Identität der aktuellen oder prospektiven Anbieter Vertraulichkeit. Das Wettbewerbsumfeld reagiere auf Lieferantenkontakte der Vorinstanz sehr sensibel, weshalb eine Publikmachung das Risiko wettbewerbswidriger Absprachen erhöhen würde. Betroffen würde damit auch die zielkonforme Durchführung behördlicher Massnahmen. Gesprächstermine dürften deshalb gestützt auf Art. 7 Abs. 1 lit. b, g und h BGÖ nicht bekannt gegeben wer|den, da bereits die Anbahnung oder das Bestehen einer Geschäftsbeziehung als Geschäftsgeheimnis zu werten sei.
6.3 Auch wenn die aufgeführten Argumente eine gewisse Überzeugungskraft haben, sind sie nicht derart, dass sie eine gänzliche Verweigerung des Einsichtsgesuchs rechtfertigen würden. Ist das Vorliegen eines Ausnahmegrundes i.S.v. Art. 7 Abs. 1 BGÖ aber nicht offensichtlich, so hat die angefragte Behörde grundsätzlich für jedes Dokument bzw. für jede Textpassage, für welche sie den Zugang einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern beabsichtigt, darzulegen, weshalb sie einen Ausnahmetatbestand i.S.v. Art. 7 Abs. 1 BGÖ als erfüllt ansieht (BVGer vom 12. Januar 2015, A-6377/2013, E. 4.2.2). Hierbei ist unter Umständen, um dem Zugang entgegenstehende Interessen zu schützen, zwar auf eine umschreibende Begründung auszuweichen (vgl. BVGer vom 28. Februar 2013, A-4307/2010, E. 5.2.4; U. Steimen, in: S.C. Brunner/L. Mader [Hg.], Handkommentar zum BÖG, Bern 2008, BGÖ 7 N 8). Allgemeine bzw. grundsätzliche Überlegungen genügen jedoch in der Regel nicht, um das Zugangsrecht nach Art. 7 BGÖ einzuschränken. Erforderlich ist vielmehr eine Beurteilung im Einzelfall, angeleitet durch Sinn und Zweck des angerufenen Geheimhaltungsinteresses (BVGer A-6377/2013, E. 4.2.2; vgl. Nuspliger, BGÖ 5 N 8). Dies schliesst wiederum nicht aus, in der Begründung hinsichtlich vergleichbarer Sachverhalte Kategorien zu bilden, um der Verwaltungsökonomie Rechnung zu tragen (vgl. BVGer A-4307/2010, E. 5.3.3). So lässt sich unter Umständen die gleiche Begründung für die Schwärzung mehrerer Kalendereinträge heranziehen, falls diese einen ähnlichen Informationsgehalt aufweisen und die tangierten Interessen vergleichbar sind.
6.4 Abgesehen von den Kontakten im Rahmen der internationalen Rüstungskooperation und von bilateralen Treffen mit ausländischen Hoheitsträgern nimmt die Vorinstanz auf die Kalendereinträge und Termine des ehemaligen Rüstungschefs nicht konkret Bezug, sondern begnügt sich mit einer allgemein gehaltenen Begründung der Schwärzungen. Sie rechtfertigt dies mit dem Argument, dass es bei insgesamt 2443 Kalendereinträgen nicht praktikabel sei, jedes einzelne Ereignis einer eingehenden individuellen Prüfung zu unterziehen. Die Bearbeitung der Einträge habe aus Gründen der Verwaltungsökonomie nach schematischen Kriterien zu erfolgen.
6.4.1 Es ist offensichtlich, dass der Beschwerdeführer ein umfangreiches Zugangsgesuch gestellt hat, dessen Bearbeitung einen erheblichen Verwaltungsaufwand erfordert. Vor diesem Hintergrund wären die Vorinstanz und der EDÖB auch mit Blick auf das von der Rechtsprechung anerkannte Interesse, den Verwaltungsaufwand möglichst gering zu halten, grundsätzlich gehalten gewesen, dem Gesuchsteller vor Durchführung des Schlichtungsverfahrens Gelegenheit zu geben, sein Gesuch zu konkretisieren und einzugrenzen (BVGer A-6377/2013, E. 4.2.3; vgl. Art. 3 Abs. 1 VBGÖ; J. Bhend/J. Schneider in: U. Maurer-Lambrou/G.-P. Blechta [Hg.], Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl., Basel 2014, BGÖ 10 N 43). Zwar bemängelte die Vorinstanz in ihrem Antwortschreiben vom 12. Juni 2014 unter Hinweis auf Art. 10 Abs. 3 BGÖ, dass das Gesuch nicht hinreichend konkretisiert sei. Genau besehen warf sie dem Beschwerdeführer damit aber eine mangelnde Präzisierung seines Gesuchs i.S.v. Art. 7 Abs. 2 VBGÖ vor. Dieser Fall erlaubt es der Behörde bei unklaren Verhältnissen, die für die Identifizierung des verlangten Dokuments zusätzlich erforderlichen Angaben zu verlangen (Art. 7 Abs. 3 VBGÖ), und unterscheidet sich von der Konkretisierung bzw. Eingrenzung eines umfangreichen Gesuchs zwecks Reduzierung des Bearbeitungsaufwands. Eine solche Konkretisierung wäre vorliegend etwa in zeitlicher Hinsicht denkbar oder mit Bezug auf bestimmte Termin- bzw. Geschäftsarten. Demgegenüber entspricht die im Schreiben der Vorinstanz angesprochene Einsicht in einen spezifischen Geschäftsfall nicht dem offenkundigen Interesse des Beschwerdeführers. Anstatt diesen auf die Möglichkeit einer inhaltlichen oder zeitlichen Konkretisierung seines Gesuchs hinzuweisen, stellte die Vorinstanz die Dokumentenqualität der Agenda als solche in Abrede. Dadurch gab sie ihm keinen Anlass, das Gesuch entsprechend einzugrenzen.
6.4.2 Die Konkretisierung des Einsichtsgesuchs ist überdies insofern von Bedeutung, als selbst bei Medienschaffenden die Möglichkeit besteht, eine (reduzierte) Gebühr für den Zugang zu amtlichen Dokumenten zu verlangen (BVGer vom 23. September 2015, A-6738/2014, E. 5.4.2 und A-6377/2013, E. 4.2.3, je m.w.H.). Die Behörde kann dabei auf eine Reduktion der Gebühr verzichten, wenn das Zugangsgesuch eine besonders aufwändige Bearbeitung erfordert (Art. 15 Abs. 4 Satz 2 VBGÖ i.V.m. Art. 17 BGÖ). Es liegt letztlich in ihrem pflichtgemäss auszuübenden Ermessen, ob sie die Gebühr trotz des relativ grossen Zeitaufwands erlassen oder in der Höhe kürzen will (BVGer A-6738/2014, E. 5.4.4; vgl. zur Bemessung der Gebühr im Allgemeinen BVGer vom 4. November 2015, A-2589/2015, E. 5). Erwägt sie jedoch, dem Gesuchsteller eine Gebühr von über CHF 100.– aufzuerlegen, so ist sie aufgrund von Art. 16 Abs. 2 VBGÖ verpflichtet, diesen über die zu erwartende Höhe der Gebühr zu informieren. Bestätigt der Gesuchsteller das Gesuch nicht innert zehn Tagen, so gilt es als zurückgezogen. Die Behörde hat den Gesuchsteller auf diese Tatsache |hinzuweisen. Letzterer kann sodann aufgrund der erhaltenen Information entscheiden, ob er an seinem Gesuch integral festhält, dieses einschränkt oder zurückzieht.
6.4.3 Gemäss Art. 10 Abs. 4 lit. c BGÖ kann der Bundesrat für Gesuche, die eine besonders aufwändige Bearbeitung erfordern, längere Bearbeitungsfristen vorsehen als die in Art. 12 Abs. 1 und 2 BGÖ festgelegte ordentliche Maximalfrist von 20 bzw. die verlängerte Frist von 40 Tagen. Solche Gesuche sind «innert einer angemessenen Frist» zu behandeln (Art. 10 Abs. 2 VBGÖ). Ein Gesuch erfordert eine besonders aufwändige Bearbeitung, wenn die Behörde das Gesuch mit ihren verfügbaren Ressourcen nicht behandeln kann, ohne dass die Erfüllung anderer Aufgaben wesentlich beeinträchtigt wird (Art. 10 Abs. 1 VBGÖ). Letzteres kann dadurch bedingt sein, dass komplexe Anonymisierungen vorgenommen werden müssen oder umfangreiche Dokumentenbestände von Spezialisten eingehend daraufhin geprüft werden müssen, ob einzelne Teile davon unter Ausnahmebestimmungen fallen könnten (Erläuterungen zur VBGÖ, 11; vgl. auch Botschaft zum BGÖ, 2021).
Aus dieser abgestuften Fristenregelung geht hervor, dass der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber auch besonders aufwändige Einsichtsgesuche für zulässig erachtet, sofern der Gesuchsteller nach Art. 15 Abs. 4 VBGÖ für die Gebühren aufkommt. Nur ein exorbitanter Aufwand, der den Geschäftsgang der Behörde während längerer Zeit erheblich beeinträchtigen oder diese praktisch lahmlegen würde, könnte eine ausnahmsweise Verweigerung trotz Kostenübernahme durch den Gesuchsteller rechtfertigen. Eine solche übermässige Beeinträchtigung müsste die Behörde jedoch substanziieren, etwa mittels einer Stundenschätzung. Die blosse Behauptung, eine Einzelfallbetrachtung der Termine wäre mit vernünftigen Mitteln nicht zu bewältigen und nicht verwaltungsökonomisch, genügt hierzu nicht. Ausserdem spricht vorliegend die Tatsache, dass die Vorinstanz bereits einen erheblichen Aufwand zur Bearbeitung des Gesuchs getätigt hat, gegen eine übermässige Beeinträchtigung ihres Geschäftsgangs.
6.5
6.5.1 Einen Teil der geschwärzten Stellen begründet die Vorinstanz weiter mit dem Argument, dass sie Personendaten beträfen. Solche Dokumente seien nach Möglichkeit zu anonymisieren. Personendaten von Dritten dürften nur bekannt gegeben werden, wenn die betroffene Person eingewilligt habe oder die betreffenden Daten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stünden und zugleich ein überwiegendes öffentliches Interesse an ihrer Bekanntgabe bestehe. Vorliegend verlange der Beschwerdeführer Einsicht in eine Datensammlung, welche eine Vielzahl verschiedener Sachverhalte betreffe. Aufgrund der Breite des Einsichtsgesuchs und mangels geschäftsbezogener Artikulation des Informationsbedürfnisses sei es ihr nicht möglich, zu ergründen, auf welche spezifischen Ereignisse das Gesuch abziele. Der Beschwerdeführer trage aber die Beweislast dafür, dass in konkreten Geschäftsvorfällen ein überwiegendes öffentliches Zugangsinteresse bestehe. Aufgrund des pauschalen Zugangsgesuchs müsse die Vorinstanz annehmen, dass es dem Beschwerdeführer lediglich um den Tagesablauf des ehemaligen Rüstungschefs gehe. Ein weiter gehendes Abwägen öffentlicher Informationsinteressen gegen Datenschutzinteressen der betroffenen Dritten stehe ihr nicht zu; es wäre aus Gründen der Verwaltungsökonomie auch nicht praktikabel. Die vollständige Anonymisierung der Outlook-Agenda sei daher die einzig angemessene Antwort auf das Zugangsgesuch.
6.5.2 Zum Schutz von Personendaten sind amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Wenn ein Dokument nicht anonymisiert werden kann, kommt Art. 19 des Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG) zur Anwendung (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). Der Begriff «Personendaten» deckt sich dabei mit der Definition in Art. 3 lit. a DSG (BVGer vom 6. August 2014, A-5111/2013, E. 6.2). Personendaten gemäss DSG sind alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen, wobei es sich um natürliche und juristische Personen handeln kann. Mit «Angaben» ist jede Art von Information oder Aussage gemeint, und zwar jeder Art, jeden Inhalts und jeder Form (D. Rosenthal, in: D. Rosenthal/Y. Jöhri [Hg.], Handkommentar zum DSG, Zürich 2008, DSG 3 lit. a N 6 ff.).
In der Beschwerdeschrift wendet sich der Beschwerdeführer namentlich dagegen, dass auch die Namen von Personen, mit denen der Rüstungschef beruflich Kontakt hatte, ohne konkreten Nachweis im Einzelfall eingeschwärzt wurden. Damit wird deutlich, dass er gerade auch an diesen Personendaten interessiert ist, weshalb eine Anonymisierung dieser Personen nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ im Ergebnis einer Zugangsverweigerung gleichkäme und nicht zielführend wäre. Da sich sein Zugangsgesuch folglich auf ein Dokument bezieht, welches nicht anonymisiert werden kann, ist es insofern nach Art. 19 DSG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 BGÖ zu beurteilen (vgl. BVGer A-6738/2014, E. 5.1.2).
6.5.3 Gemäss Art. 19 Abs. 1bis DSG darf die Behörde gestützt auf das BGÖ Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden Daten im Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe stehen (lit. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (lit. b). |Die erstgenannte Voraussetzung trägt dem Zweckbindungsgebot Rechnung und ergibt sich für das Öffentlichkeitsprinzip bereits aus der Definition des Begriffs «amtliches Dokument» in Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ. Die zweite Voraussetzung verlangt nach einer Abwägung der berührten Interessen im Rahmen einer Verhältnismässigkeitsprüfung (BVGE 2014/42, E. 7.1; J. Ehrensperger, in: U. Maurer-Lambrou/G.-P. Blechta [Hg.], Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl., Basel 2014, DSG 19 DSG N 45). Sodann dürfen Stammdaten, also Name, Vorname, Adresse und Geburtsdatum einer Person auch bekannt gegeben werden, wenn die Voraussetzungen von Art. 19 Abs. 1 DSG nicht erfüllt sind (Art. 19 Abs. 2 DSG). Ebenso wie die Bekanntgabe von Personendaten gestützt auf Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis DSG steht jedoch auch die Bekanntgabe von Stammdaten unter dem Vorbehalt einer Interessenabwägung im Einzelfall (Art. 19 Abs. 4 lit. a DSG; Ehrensperger, DSG 19 N 49). Eine Interessenabwägung ist schliesslich nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ angezeigt: Danach wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen (vgl. auch Art. 6 Abs. 1 VBGÖ; zum Verhältnis der verschiedenen Interessenabwägungen vgl. BVGer vom 18. Mai 2015, A-6054/2013, E. 4.2).
6.5.4 Im Rahmen der durchzuführenden Interessenabwägung hat die Behörde – der Zweckbestimmung des DSG entsprechend – stets das Interesse der Drittperson am Schutz ihrer Privatsphäre bzw. ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung in Betracht zu ziehen (Art. 1 DSG und Art. 13 BV; vgl. auch Botschaft zum BGÖ, 2013, 2016 und 2033). Diese privaten Interessen sind im Einzelfall zu gewichten und schliesslich den öffentlichen Interessen an der Bekanntgabe gegenüberzustellen (BVGer A-6738/2014, E. 5.1.3.1). Die Gewichtung hat insbesondere anhand der Art der in Frage stehenden Daten, der Funktion bzw. Stellung der betroffenen Person sowie möglicher Konsequenzen der Bekanntgabe zu erfolgen (BVGer vom 17. Februar 2011, A-3609/2010, E. 4.4).
Im Allgemeinen lässt sich anhand der Rechtsprechung und in Übereinstimmung mit der Lehre festhalten, dass der Geheimhaltung besonders schützenswerter Personendaten i.S.v. Art. 3 lit. c DSG erhebliches Gewicht beikommt und eine Bekanntgabe kaum je in Betracht kommen dürfte (vgl. BVGE 2014/42, E. 7.1 m.H.). Hinsichtlich Funktion bzw. Stellung der betroffenen Person ist zu unterscheiden zwischen Personen des öffentlichen Lebens bzw. Verwaltungsangestellten in höheren Führungsfunktionen, hierarchisch nachgeordneten Verwaltungsangestellten und privaten Dritten (BVGer A-6738/2014, E. 5.1.3.1). Verwaltungsangestellte können sich mit Blick auf die öffentlichen Aufgaben, welche sie erfüllen oder an deren Erfüllung sie mitwirken, grundsätzlich nicht im selben Mass auf ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung berufen wie private Dritte; ihren, dem Zugang entgegenstehenden privaten Interessen kommt grundsätzlich weniger Gewicht zu, als wenn die Personendaten privater Dritter in Frage stehen. Es ist jedoch zu unterscheiden: Verwaltungsangestellte in höheren Führungsfunktionen müssen sich zudem – je nach Gewicht der öffentlichen Interessen an einer Bekanntgabe der Daten – unter Umständen die Bekanntgabe schützenswerter Personendaten gefallen lassen (vgl. BVGer A-3609/2010, E. 4.4). Hierarchisch nachgeordnete Verwaltungsangestellte müssen wiederum grundsätzlich damit rechnen, dass bekannt wird, wer ein bestimmtes Dokument verfasst hat oder für ein bestimmtes Geschäft zuständig war; die betreffenden Personendaten wären grundsätzlich und gestützt auf dieselben Überlegungen bzw. dieselbe Interessenabwägung auch nicht zu anonymisieren (BVGer A-6054/2013, E. 4.2.2 m.w.H.). Unabhängig von der Stellung der Person dürfen Personendaten nur bekannt gegeben werden, wenn dies keine überwiegenden Nachteile für den Betroffenen zur Folge hat (vgl. zum Ganzen BVGer A-6738/2014, E. 5.1.3.1; R. Amman/R. Lang, Öffentlichkeitsgesetz und Datenschutz, in: N. Passadelis/D. Rosenthal/H. Thür [Hg.], Datenschutzrecht, 2015, § 25 N 25.78 ff.; I. Häner, in: U. Maurer-Lambrou/G.-P. Blechta [Hg.], Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl., Basel 2014, BGÖ 7 N 57–60).
6.5.5 Auf der anderen Seite steht das für eine Bekanntgabe erforderliche Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung (vgl. I. Häner, Das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung im Bund und in den Kantonen – Neuere Entwicklungen, ZBl 2003, 298). Diesem kommt nicht in jedem Fall dasselbe Gewicht zu. Vielmehr sind bei der Gewichtung im Hinblick auf die geforderte Interessenabwägung Sinn und Zweck des BGÖ zu beachten; nach Art. 1 BGÖ bezweckt das Öffentlichkeitsprinzip, die Entscheidungsprozesse der Verwaltung transparent zu machen und (so) eine Kontrolle über die Verwaltung zu ermöglichen (Botschaft zum BGÖ, 1976; vgl. zudem BGE 139 I 129 E. 3.6). Wird etwa im Zusammenhang mit einem konkreten Verwaltungsakt um Bekanntgabe der Namen jener Verwaltungsangestellten ersucht, welche mit dem betreffenden Geschäft befasst waren, kann ein erhebliches öffentliches Interesse an der Bekanntgabe nur hinsichtlich jener Verwaltungsangestellten bestehen, welche massgebend am Geschäft mitgewirkt haben, etwa beratend oder instruierend. Dem Interesse, die Na|men auch derjenigen Verwaltungsangestellten zu kennen, welche lediglich in untergeordneter Weise, d.h. ohne massgebenden Einfluss, auf die Entscheidung an einem bestimmten Geschäft gearbeitet haben, vermag demgegenüber grundsätzlich kein erhebliches Gewicht beizukommen; es ist nicht (ohne Weiteres) ersichtlich, inwiefern eine solche Bekanntgabe der Transparenz und der Kontrolle der Verwaltung dienen würde (zum Ganzen BVGer A-6738/2014, E. 5.1.3.2 und A-6054/2013, E. 4.2.2).
6.5.6 Zum (allgemeinen) Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung können weitere besondere Informationsinteressen der Öffentlichkeit treten. Zu nennen ist etwa das Interesse im Zusammenhang mit wichtigen Vorkommnissen oder wenn die betroffene (private) Person zu einer dem BGÖ unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus welcher ihr bedeutende Vorteile erwachsen. Sodann kann der Schutz spezifischer öffentlicher Interessen, so insbesondere der Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit, den Zugang rechtfertigen (vgl. Art. 6 Abs. 2 VBGÖ; BVGer A-6738/2014, E. 5.1.3.2 und A-6054/2013, E. 4.2.2 m.w.H.; Häner, BGÖ 7 N 61–65 und BGÖ 9 N 13).
6.5.7 Entgegen der Ansicht der Vorinstanz trifft es nicht zu, dass es grundsätzlich am Gesuchsteller liege, sein Informationsbedürfnis geschäftsbezogen zu konkretisieren bzw. das überwiegende öffentliche Interesse zu beweisen. Art. 7 Abs. 1 VBGÖ hält unmissverständlich fest, dass ein Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten nicht begründet werden muss. Ebenfalls nicht anzugeben sind die persönlichen Absichten, die mit dem Gesuch verfolgt werden (Bhend/Schneider, DSG 10 N 38; vgl. auch BVGer vom 24. Juli 2007, A-7369/2006, E. 4.1). Entscheidend ist ohnehin nicht das persönliche Zugangsinteresse des Gesuchstellers, sondern das von Amtes wegen zu berücksichtigende Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit.
Das öffentliche Interesse ist zwar nach dem Gesagten grundsätzlich für jeden Eintrag gesondert zu eruieren, denn mit jeder vorgenommenen Schwärzung verliert die Agenda an Aussagekraft (vgl. auch BVGE 2013/50, E. 9.4 f.). Einzuräumen ist allerdings, dass sich das Informationsbedürfnis bei Zugangsgesuchen nicht selten erst aus der Korrespondenz mit dem Gesuchsteller bzw. den Umständen der Gesuchseinreichung erschliessen dürfte. Umfasst ein Einsichtsgesuch – wie vorliegend – inhaltlich gesehen eine Vielzahl unterschiedlicher Sachverhalte, können die Anforderungen an die Ermittlung des öffentlichen Interesses jedenfalls nicht gleich hoch angesetzt werden, wie wenn das Gesuch auf einen einzelnen Kalendereintrag abzielen würde. Das öffentliche Interesse muss letztlich aus dem Gesuch selbst hervorgehen. Dieses richtet sich hier auf einen lediglich zeitlich beschränkten Kalenderauszug. Auszugehen ist deshalb mit der Vorinstanz davon, dass sich das Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit (primär) auf den Tagesablauf des ehemaligen Rüstungschefs bezieht. Die Vorinstanz ist denn auch nicht gehalten, in Bezug auf die einzelnen Einträge nach allfälligen besonderen Gründen i.S.v. Art. 6 Abs. 2 VBGÖ zu forschen, die für das öffentliche Interesse relevant sein könnten (vgl. auch BVGer A-6738/2014, E. 5.2.2 und A-6054/2013, E. 4.3). Der Aufwand für die Sachverhaltsermittlung muss insgesamt verhältnismässig bleiben (Art. 5 Abs. 2 BV; vgl. P. Krauskopf/K. Emmenegger, in: B. Waldmann/P. Weissenberger [Hg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG), Zürich 2009, VwVG 12 N 34).
6.5.8 Die Vorinstanz geht mithin fälschlicherweise davon aus, das streitige Zugangsgesuch lasse sich nur durch eine vollständige Anonymisierung der Outlook-Agenda angemessen beantworten. Die in E. 6.3 aufgezeigten Grundsätze zur einzelfallweisen Interessenabwägung gelten auch für Einschränkungen des Zugangsrechts zur Wahrung der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) bzw. zum Schutz von Personendaten (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). Die Vorinstanz hätte daher die geschwärzten Stellen jeweils bezogen auf die im Eintrag erwähnte Person anhand der dargelegten Prinzipien beurteilen und ihren Entscheid im Falle einer Schwärzung konkret motivieren müssen. Wie dargelegt, kann auch eine kategorienbezogene Begründung ausreichen. Die von der Vorinstanz mit Eingabe vom 27. April 2015 nachgereichten Listen enthalten indes keine hinreichende Interessenabwägung: Während die rein privaten Termine des ehemaligen Rüstungschefs vom Beschwerdeführer akzeptiert werden und nicht zur Debatte stehen, weist die Liste «Personendaten Dritter» lediglich aus, welche übrigen Personendaten im Kalenderauszug geschwärzt wurden (z.B. Name von Sitzungsteilnehmern oder Gesprächspartnern, Name und Natelnummer eines Fahrers, Firma einer juristischen Person etc.). Eine einzelfall- oder zumindest kategorienweise Interessenabwägung mit Blick auf die betroffenen Personendaten ist damit nicht dokumentiert.
7.
7.1 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Entscheidbegründung in wesentlichen Teilen nicht zu überzeugen vermag. Die Vorinstanz schliesst nach eigener Aussage denn auch nicht aus, dass eine einlässliche Prüfung der spezifischen Geschäfte eine differenziertere Interessenabklärung ermöglichen würde. Zwar war für den Beschwerdeführer ersichtlich, weshalb die Vorinstanz die Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs nicht als amtliches Dokument betrachtet und |welche allgemeinen Gründe bei den vorgenommenen Schwärzungen eine Rolle gespielt haben. Aus welchen konkreten Überlegungen die Vorinstanz jedoch den Zugang zu den einzelnen eingeschwärzten Kalendereinträgen verweigert hat, geht aus den Erwägungen über weite Strecken nicht hinreichend hervor. Auch in ihren Vernehmlassungen an das BVGer schiebt die Vorinstanz keine hinreichende Begründung nach. Die angefochtene Verfügung erweist sich mangels einzelfallbezogener Interessenabwägung als rechtsfehlerhaft.
7.2 Entgegen dem Hauptbegehren des Beschwerdeführers folgt aus dieser Feststellung nicht (ohne Weiteres), dass der Zugang zu sämtlichen abgedeckten Kalendereinträgen, welche nicht rein privater Natur sind, gewährt werden müsste. Die unzulängliche Begründung verhindert, dass sich das BVGer als Rechtsmittelbehörde ein Bild über die Tragweite des ergangenen Entscheids machen und diesen sachgerecht überprüfen kann (vgl. BVGer A-6377/2013, E. 5; BGE 129 I 232 E. 3.2). Zudem verfügt die Vorinstanz aufgrund ihrer Nähe zur Streitsache über die besseren Kenntnisse zur Beurteilung der tatsächlichen Verhältnisse (vgl. auch BVGer A-6738/2014, E. 5.3.2). Die angefochtene Verfügung ist daher in teilweiser Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Angelegenheit zum neuen Entscheid im Sinne der vorstehenden Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
[…]
8.
8.1 Bei diesem Verfahrensausgang obsiegt der Beschwerdeführer nur teilweise. […]
Hinweis:
Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 23. Juni 2016 (1C_14/2016).
St