6|2017
Rechtsprechung | Jurisprudence

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«Kernkraftwerk»
Bundesverwaltungsgericht vom 14. Dezember 2016
Privatwirtschaftliche Informationen als amtliches Dokument

1. Informationsrecht

BGÖ 5 I. Die Meinungsbildung eines Organs einer Verwaltungseinheit im Hinblick auf die Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe stellt Verwaltungshandeln dar. Das Erfordernis der Erfüllung der öffentlichen Aufgabe bei der Bestimmung, ob es sich um ein amtliches Dokument handelt, bezieht sich auf die Abgrenzung der privatwirtschaftlichen Tätigkeit von Or­ganisationen ausserhalb der Bundesverwaltung zu deren amtlicher Tätigkeit. Auch Gegenstand oder ­Gebrauch von Informationenen privater Natur können das betreffende Dokument zu einem amtlichen machen (E. 4.-4.4).

BGÖ 5 I, 7 I h, 9, 11. Rechnungslegung und diesbezügliche Informationen sind privatrechtlicher Natur. Damit zusammenhängende Unterlagen sind nur dann amtliche Dokumente, wenn sie eine öffentliche ­Aufgabe betreffen. Der Geltungsbereich des BGÖ ist jedoch weit zu fassen; für seine ­Anwendbarkeit reicht ein relativ ­lockerer Zusammenhang zu einer ­öffentlichen Aufgabe: Selbst wenn wie in casu keine öffentlichen Aufgaben einer übergeordneten ­Behörde ersichtlich sind, die Auskünfte von ihnen unterstellten Erbringerinnen einer öffentlichen Aufgabe betreffen, steht die Anfrage eines übergeordneten Behördenmitglieds in einem aus­reichenden Zusammenhang mit öffentlichen Aufgaben (E. 4.5-4.6).

VwVG 61 I. Das BVGer kann eine ­Angelegenheit ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurückweisen. Liegen sachliche Gründe vor, ist eine Rückweisung regelmässig mit dem Untersuchungsgrundsatz und dem Prinzip eines einfachen und raschen Ver­fahrens vereinbar. Zur Rückweisung führt insbesondere eine mangelhafte Abklärung des Sachverhaltes durch die Vorinstanz, die ohne eine auf­wändigere Beweiserhebung nicht behoben ­werden kann. Die Vorinstanz ist mit den tatsächlichen Verhältnissen ­besser vertraut; zudem bleibt der ­betroffenen Partei dergestalt der ­gesetzlich vorgesehene Instanzenzug erhalten (E. 5).

1. Droit de l’information

LTrans 5 I. La formation de l’opinion de l’organe d’une unité administrative dans la perspective de l’accomplissement d’une tâche publique représente une activité administrative. Pour définir s’il s’agit d’un document officiel, l’exigence de l’accomplis­sement d’une tâche publique se ­rapporte en premier lieu à la déli­mitation entre l’activité officielle et l’activité économique privée d’organisations extérieures à l’administration. L’objet ou l’utilisation d’informations de nature privée peuvent aussi conférer la qualité d’officiel au document concerné (consid. 4.-4.4).

LTrans 5 I, 7 I h, 9, 11. L’établissement d’une comptabilité et les informations y relatives revêtent une nature de droit privé. Ainsi, les documents qui en dépendent ne sont des documents officiels que s’ils concernent une tâche publique. Le domaine d’application de la LTrans doit toutefois être entendu dans un sens large; un rapport relativement lointain avec une tâche publique suffit à son ap­plication: même si comme en l’espèce on ne voit pas de tâche publique d’une autorité supérieure qui concerne des renseignements d’entités subordonnées exécutant des tâches publiques, la demande d’un membre d’une autorité supérieure représente un rapport suffisant avec une tâche publique (consid. 4.5-4.6)

PA 61 I. Le TAF peut exceptionnellement renvoyer l’affaire avec des instructions impératives à l’autorité ­inférieure. S’il existe des motifs matériels, un renvoi est dans la règle ­compatible avec la maxime inqui­sitoire et le principe d’une procédure simple et rapide. Des faits insuffisamment établis par l’autorité inférieure, qui ne peuvent pas être élucidés sans procédure probatoire complexe, peuvent notamment amener à un renvoi. L’instance inférieure connaît mieux les circonstances de fait; en outre, les voies de recours légales de la partie concernée sont préservées (consid. 5).

Abteilung I; Gutheissung der Beschwerde; ­Akten-Nr. A-1865/2016

Im Mai 2015 begehrte Greenpeace Schweiz beim Bundesamt für Energie (BFE) gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) Zugang zu verschiedenen Dokumenten. Dabei ging es um die angewendete Rechnungslegung in den | AKW-Bilanzen, die Bewertung der Wertschriften des Stilllegungs- und Entsorgungsfonds und um die Aktivierung von Kosten für Stilllegung und Entsorgung im Zeitraum von Oktober 2012 bis Mai 2015. Zugang gewährt werden sollte einerseits zur diesbezüglichen Korrespondenz zwischen dem BFE und der Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG bzw. der Kernkraftwerk Leibstadt AG und deren Revisionsgesellschaften, ­andererseits zu Berichten, Gutachten und Stellungnahmen des BFE bzw. der Verwaltungskommission Stilllegungs- und Entsorgungsfonds zu dieser Thematik.

Das BFE erachtete die Ver­waltungskommission der Stilllegungs- und Entsorgungsfonds für Kernanlagen (STENFO) bzw. deren Geschäftsstelle als Erstellerin bzw. Hauptadressatin der Dokumente und leitete die beiden ­Gesuche Ende Mai 2015 entsprechend weiter. Mitte Juni 2015 teilte die Geschäftsstelle STENFO Greenpeace Schweiz zunächst mit, sie sei bereit, den Zugang zu gewähren. Nach Anhörung der betroffenen Kernkraftwerkbetreiber verweigerte die Geschäftsstelle STENFO jedoch Anfang Juli 2015 den Zugang zu den verlangten Dokumenten, worauf Greenpeace Schweiz mittels Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen ­Datenschutz- und Öffentlichkeitsbe­auftragten (EDÖB) den Zugang zu den fraglichen Dokumenten und die Ver­einigung der beiden Gesuche verlangte. Trotz gegenteiliger Empfehlung des EDÖB verweigerte die Geschäftsstelle STENFO Mitte Februar 2016 den Zugang zu den nachgefragten Informa­tionen.

Gegen diese Verfügung erhob Greenpeace Schweiz (Beschwerdeführerin) im März 2016 Beschwerde an das BVGer und beantragte die Aufhebung der Verfügung der STENFO (Vorinstanz) und die Gewährung des Zugangs zur Korrespondenz zwischen dem BFE und der Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG bzw. der Kernkraftwerk Leibstadt AG (Beschwerdegegnerinnen) sowie deren jeweiliger Revisionsgesellschaft betreffend an­gewendete Rechnungslegung in den AKW-Bilanzen, Bewertung von Wertschriften des Stilllegungs- und Ent­sorgungsfonds und Aktivierung der Kosten für Stilllegung und Entsorgung im Zeitraum von Oktober 2012 bis Mai 2015. Ferner verlangte sie Zugang zu Berichten, Gutachten, Stellungnahmen des BFE bzw. der Vorinstanz betreffend angewendete Rechnungslegung in den entsprechenden AKW-Bilanzen, Be­wertung von Wertschriften des Stilllegungs- und Entsorgungsfonds und ­Aktivierung von Kosten für Stilllegung und Entsorgung im Zeitraum von Oktober 2012 bis Mai 2015.

Aus den Erwägungen:

4. Gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ gilt als amtliches Dokument jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (lit. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (lit. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (lit. c). Während die ersten beiden Voraus­setzungen vorliegend unstreitig und offensichtlich erfüllt sind, ist umstritten, ob die Dokumente die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen.

4.1 Die Vorinstanz macht geltend, das Gesuch beziehe sich im Wesent­lichen auf Erläuterungen der beiden Revisionsgesellschaften zur Bilanzierungspraxis der Beschwerdegegnerinnen. Diese würden keine öffentliche Aufgabe betreffen. Werde ein privates Dokument zur Ausübung einer öffentlichen Aufgabe benötigt, sei der Gebrauch ausschlaggebend. Also etwa wenn die Behörde es für die Erteilung einer Bewilligung oder im Rahmen ­eines anderen Entscheidprozesses verlange. Die Aufgaben der Fonds seien in Art. 77 ff. des Kernenergiegesetzes vom 21. März 2003 (KEG, SR 732.1) festgelegt. Dem Stilllegungsfonds obliege es, die Finanzierung der Stilllegung und des Abbruchs ausgedienter Kernanlagen sowie der Entsorgung der daraus entstehenden Abfälle sicherzustellen, während der Entsorgungsfonds die Finanzierung der Entsorgung radioaktiver Betriebsabfälle und abgebrannter Brennelemente nach Ausserbetriebnahme der Kernanlage sicherzustellen habe. Hierfür erheben sie Beiträge von den Eigentümern der Kernanlagen, wobei diese gestützt auf alle fünf Jahre erstellte Kostenstudien berechnet werden. Die Parameter für die Beitragserhebung seien abschlies­send durch das öffentliche Recht definiert, insbesondere Art. 8 der Verordnung über den Stilllegungsfonds und den Entsorgungsfonds für Kernanlagen vom 7. Dezember 2007 (SEFV, SR 732.17). Davon zu unterscheiden sei die Bilanzierung der Ansprüche gegen den Fonds durch die Anlagenbetreiberinnen, dies sei eine rein zivilrecht­liche Buchführungsfrage, die den Aufgabenbereich der Fonds nicht beschlage. Seitens der Fonds gebe es keine Kontrollmechanismen oder Aufsichtsrechte über die Rechnungslegung der Betreibergesellschaften der Kernkraftwerke und es bestehe keine gesetzliche oder vertragliche Pflicht zur Herausgabe dieser Dokumente an die Vorinstanz.

4.2 Die Beschwerdeführerin entgegnet, die Dokumente dienten der ­Er­füllung einer öffentlichen Aufgabe. Der Präsident der Verwaltungs­kommission sei aufgrund seiner Rolle und seines Pflichtenhefts gehalten ­gewesen, der Bilanzierungspraxis der Beschwerdegegnerinnen nachzugehen, und diese hätten die Angaben nicht frei­willig übermittelt. Selbst ein freiwillig übermitteltes, privates Do­kument werde zum amtlichen, wenn es zur Ausübung einer öffentlichen Aufgabe verwendet werde. Dies treffe hier zu, der Präsident der Verwaltungskommission habe das Dokument zur Meinungsbildung im Hinblick auf die Wahrnehmung seiner öffentlichen | Aufgaben, insbesondere die Sicher­stellung der Finanzierung der Still­legungs- und Entsorgungskosten unter Aufsicht des Bundes, verwendet, aber auch in Wahrnehmung seiner eigenen Pflichten gegenüber dem Bundesrat. Insgesamt dienten die Dokumente der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe und bildeten daher amtliche Dokumente.

4.3 Die Beschwerdegegnerinnen betonen, es sei nicht jede Information in den Händen der Verwaltung der Öffentlichkeit zugänglich. Ein privates Dokument im Besitz der Verwaltung werde nur dann vom BGÖ erfasst, wenn es zur Ausübung einer öffent­lichen Aufgabe verwendet werde, beispielsweise in einem Entscheidungsprozess, bei einem Bewilligungsgesuch oder im Rahmen eines Aufsichtsverhältnisses. Die Aufgaben der Fondskommission würden in keiner Weise von der Rechnungslegung der Werke berührt. Die Höhe der Beiträge bestimme sich nach den geschätzten ­Entsorgungs- und Stilllegungskosten, nicht nach der Bonität der Betreiber. Die Dokumente beträfen daher keine öffentliche Aufgabe.

4.4 Der EDÖB hatte erwogen, die ­Voraussetzung, wonach die Infor­mation die Erfüllung der öffentlichen ­Aufgabe betreffen müsse, beziehe sich hauptsächlich auf die Abgrenzung der privatwirtschaftlichen Tätigkeit von Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung zu deren amtlichen Tätigkeit. Auch Informationen privater Natur könnten die Erfüllung einer ­öffentlichen Aufgabe betreffen, also auch ihr Gegenstand oder ihr Gebrauch könnten das betreffende Dokument zu einem amtlichen machen. Die konkreten Aufgaben der Verwaltungskommission der Fonds seien in Art. 23 SEFV umschrieben. Die Rechnungs­legung der Kernkraftwerksbetreiber ­unterliege keiner besonderen oder er­weiterten staatlichen Aufsicht oder Kontrolle. Die Dokumente dienten dem Präsidenten zum besseren Verständnis der in der Öffentlichkeit ­kontrovers diskutierten Bilanzierungspraxis der beiden Kraftwerksbetreiberinnen. Die Meinungsbildung eines Organs einer Verwaltungseinheit stelle nach seiner Auffassung grundsätzlich Verwaltungshandeln dar, zumindest wenn diese im Hinblick auf die Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe erfolge. Dass die Rechnungslegung und das bessere Verständnis der Bilanzierungspraxis keine öffentlichen Aufgaben des Bundes darstellten, stehe der Anwendung des BGÖ nicht ent­gegen. Die Informationen stünden durchaus im Zusammenhang mit der Erfüllung einer gesetzlich zugewie­senen öffentlichen Aufgabe. Wenn sich der Präsident der Fonds darüber in­formiere, ob sich einzelne Beitragspflichtige allenfalls buchhalterischer «Kniffe» rund um die Finanzierung von Stilllegungs- und Entsorgungskosten bedienten, betreffe dies im weiten Sinn ebenfalls die Sicherstellung der Finanzierung. Es bestehe ein hinreichend enger Bezug zu den öffentlichen Aufgaben der Fonds und die Dokumente seien seiner Ansicht nach zur Ausübung einer öffentlichen Aufgabe ­verwendet worden. Da zudem der ­Direktor des BFE zugleich Präsident der Verwaltungskommission der Fonds war, sei davon auszugehen, dass die übermittelten Unterlagen zumindest mittelbar zur Wahrnehmung von gewissen Aufsichtsaufgaben und damit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienten.

4.5 Das BVGer hatte im Urteil vom 9. Dezember 2013, A-2434/2013, Art. 5 BGÖ bereits einmal auszulegen und die Frage zu klären, ob private Informationen auch als amtliches Dokument gelten können.

4.5.1 Zur historischen und teleolo­gischen Auslegung hatte das BVGer im Urteil vom 9. Dezember 2013 A-2434/2013, E. 5.2.4, erkannt, die Wortprotokolle zu den parlamenta­rischen Beratungen zeigten klar auf, dass der Gesetzgeber bewusst In­formationen von Privaten, die im Besitz einer Behörde sind, im Geltungsbereich des BGÖ belassen wollte. So wies die Sprecherin der vorberatenden Kommission in den ständerätlichen Beratungen darauf hin, private Schreiben mit amtlichem Inhalt seien als amtliche Dokumente im Sinn von Art. 5 BGÖ zu betrachten (Votum Forster-Vannini, Amtl. Bull. SR 2003, 1139). Der Nationalrat lehnte überdies einen Minderheitsantrag ab, der das Ziel hatte, den Zugang zu privaten Dokumenten vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes generell auszuschliessen. Die vorberatende Kommission des Nationalrates führte gegen den Minderheitsantrag an, ein solches Vorgehen widerspräche der Definition eines amtlichen Dokuments nach Art. 5 BGÖ. Das Gesetz trage den Befürchtungen des Minderheitsantrages aber in Art. 7 Abs. 1 lit. h, Art. 9 und Art. 11 BGÖ Rechnung. Damit sei ­sichergestellt, dass private Schreiben nicht der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden, wenn deren Inhalt Vertraulichkeit gebiete (Votum Wyss, Amtl. Bull. NR 2004, 1258).

In der Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung vom 12. Februar 2003 (BBl 2003, 1963, 1994) wurde zudem zur öffentlichen Aufgabe insbesondere ausgeführt, der Zusammenhang damit könne sich aus der Art der Information, ihrem Gegenstand oder ihrem Gebrauch ergeben, etwa wenn das private Dokument in Zusammenhang mit einem Entscheidungsprozess stehe oder im Rahmen eines Aufsichtsverhältnisses übermittelt werde. Ein amtliches Dokument im Sinn des BGÖ müsse die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe des Bundes be­treffen, wobei der Begriff öffentliche Aufgabe nicht deckungsgleich mit demjenigen des öffentlichen Interesses sei (BBl 2003, 1994; vgl. auch R. Bühler, in: U. Maurer-Lambrou / ­G.-P. Blechta | [Hg.], Datenschutzgesetz / Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl., Basel 2014, BGÖ 5 N 15). Zu prüfen ist daher, ob die In­formation im Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe in diesem Sinn steht.

4.5.2 Auch die Gesetzessystematik spricht dafür, dass private Informationen im Besitz einer Behörde amtliche Dokumente darstellen können: Die ­Definition des Begriffs amtliches Dokument findet sich im 1. Abschnitt des BGÖ, das die allgemeinen Bestimmungen enthält und u. a. den persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des Gesetzes definiert. Im 2. Abschnitt ist das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten normiert. Der dortige Art. 7 Abs. 1 lit. h BGÖ sieht als ­Ausnahmebestimmung vor, dass der ­Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert wird, wenn durch seine ­Gewährung Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die ­Behörde zugesichert hat […]. Wären Informationen von Privaten tat­sächlich bereits vom Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen, wie dies von den Beschwerdeführenden vertreten wird, hätte der Gesetzgeber auf eine solche Ausnahmebestimmung verzichten kön­nen. Die Gesetzessystematik spricht vielmehr dafür, dass der Geltungsbereich des BGÖ weit zu fassen ist und den von einem Zugangsgesuch betroffenen Privatinteressen erst im Rahmen der gesetzlichen Ausnahmebestimmungen sowie der Interessenabwägung im Einzelfall Rechnung zu tragen ist. Schliesslich ergeben sich auch aus den übrigen Auslegungs­elementen keine anderen Schlüsse ­(BVGer vom 9. Dezember 2013, A-2434/2013, E. 5.2.6).

4.5.3 Die Rechnungslegung und diesbezügliche Informationen sind privatrechtlicher Natur (vgl. Art. 957 ff. des Obligationenrechts und die Verordnung über die anerkannten Standards zur Rechnungslegung vom 21. November 2012 [VASR, SR 221.432]). Entsprechende Informationen können ­daher nur dann als amtliche Dokumente gelten, wenn sie eine öffentliche Aufgabe betreffen.

4.5.4 Gemäss Art. 77 ff. KEG stellt die Vorinstanz einerseits die Finanzierung für die Stilllegung und den Abbruch von ausgedienten Kernanlagen sowie der Entsorgung der dabei entstehenden Abfälle sicher, anderseits die ­Finanzierung für die Entsorgung der radioaktiven Betriebsabfälle und ab­gebrannten Brennelemente nach Aus­serbetriebnahme der Kernanlagen. Hierzu haben die Eigentümer von Kernanlagen Beiträge an die Vorinstanz zu leisten. Die konkreten Auf­gaben der Fonds bzw. deren Ver­waltungskommission sind in Art. 23 SEFV umschrieben, diejenigen der ­Geschäftsstelle zudem in Art. 26 SEFV. Ferner finden sich neuerdings im Reglement des UVEK über die Organi­sation, die Grundsätze und Ziele der Vermögensanlage sowie über den Anlagerahmen des Stilllegungsfonds und des Entsorgungsfonds für Kernanlagen vom 27. Januar 2016 (SR 732.179) weitere Einzelheiten zu den Aufgaben.

4.5.5 Es sind keine öffentlichen Aufgaben der Vorinstanz ersichtlich, die unmittelbar die Rechnungslegung oder diesbezügliche Auskünfte der beitragspflichtigen Kernkraftwerkbetreiberinnen betreffen. Dennoch betrifft die Anfrage des Präsidenten der Vorinstanz den Umgang der Beschwerdegegnerinnen mit ihren öffentlich-rechtlichen Ansprüchen gegen den Fonds, sie steht also in einem gewissen Zusammenhang mit deren öffent­lichen Aufgaben und nicht ausserhalb derselben. Da – wie erwähnt – der ­Geltungsbereich weit zu fassen ist und selbst freiwillig übermittelte Dokumente dem Öffentlichkeitsprinzip ­unterstehen (Art. 7 Abs. 1 lit. h BGÖ e contrario), genügt für die Anwend­barkeit des BGÖ auch ein relativ lockerer Zusammenhang zu einer öffent­lichen Aufgabe. Es bestehen denn auch keine Anhaltspunkte, dass der Prä­sident der Vorinstanz rein privat gehandelt hätte. Überdies haben die ­Beschwerdegegnerinnen die verlangten Angaben zunächst bei ihren Revi­sionsgesellschaften beschafft und anschliessend die Information ohne Weiteres der Vorinstanz erteilt.

4.6 Die Dokumente mit Informationen zur Rechnungslegung der Kernkraftwerkbetreiberinnen stehen demnach in einem hinreichenden Zu­sammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe im Sinn von Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ, weshalb sie amtliche Dokumente darstellen, die Gegenstand eines Zugangsgesuchs sein können.

5. Die Vorinstanz geht mithin fälschlicherweise davon aus, dass es sich nicht um amtliche Dokumente handelt. Sie hat – für sie folgerichtig – nicht weiter geprüft, ob dem Zugangsgesuch allenfalls Verweigerungsgründe entgegenstehen und sie hat die Beschwerdegegnerinnen auch nicht konkret zu allfälligen Amtsgeheimnissen und anderen Geheimhaltungsinteressen angehört. Gemäss Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet das BVGer in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Bei der Wahl zwischen den beiden Entscheidarten steht dem Gericht ein weiter Ermessensspielraum zu. Liegen sachliche Gründe vor, ist eine Rückweisung regelmässig mit dem Unter­suchungsgrundsatz und dem Prinzip eines einfachen und raschen Verfahrens vereinbar. Zur Rückweisung führt insbesondere eine mangelhafte Ab­klärung des Sachverhaltes durch die Vorinstanz, die ohne eine aufwändigere Beweiserhebung nicht behoben werden kann. Die Vorinstanz ist mit den tatsächlichen Verhältnissen besser vertraut und darum im Allgemeinen | besser in der Lage, die erforderlichen Abklärungen durchzuführen; zudem bleibt der betroffenen Partei dergestalt der gesetzlich vorgesehene Instanzenzug erhalten (vgl. statt vieler BGE 131 V 407 E. 2.1.1; BVGer 2012/21 E. 5.1; BVGer vom 18. Juni 2015, A-5060/2014, E. 6.1 m.H.; A. Moser / M. Beusch / L. Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., Basel 2013, N 3.194). Angesichts der konkreten Umstände erscheint es angezeigt, die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Angelegenheit zur weiteren materiellen Prüfung im oben erwähnten Sinn und neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.

[…]

St