«Neue Ereignisdatenbank» Bundesgericht vom 27. September 2017

Aus den Erwägungen:

2.1 Streitgegenstand bildet vorliegend einzig noch die Frage, ob das BAV in Nachachtung des Öffentlichkeitsprinzips dem Beschwerdegegner Zugang zu den in der NEDB verzeichneten Gefährdungen und Störungen der 26 wichtigsten Transportunternehmen der Schweiz gewähren muss. Nach Ansicht des Beschwerdeführers sind diese Informationen geheim zu halten, weil durch deren Bekanntgabe die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt und die Sicherheit im öffentlichen Verkehr gefährdet werden könnten.

[…]

2.3 Der Gesetzgeber hat mit dem Erlass des BGÖ einen Paradigmenwechsel vollzogen und den Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit («Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt») zugunsten des Öffentlichkeitsprinzips («Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt») umgekehrt. Jede Person, die amtliche Dokumente einsehen möchte, hat demnach in dessen persönlichem und sachlichem Geltungsbereich gestützt auf Art. 6 BGÖ einen subjektiven, individuellen Anspruch darauf (BGE 142 II 324 ff. E. 3.4; 340 ff. E. 2.2). Insoweit stellt das BGÖ eine Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten auf. Die Beweislast zur Widerlegung dieser Vermutung obliegt der Behörde, wobei sie darzulegen hat, dass bzw. inwiefern eine oder mehrere der gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebestimmungen erfüllt sind (vgl. Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [BGÖ], BBl 2003, 1963, 2002, Ziff. 2.2.1.1; U. Steimen, in: U. Maurer-Lambrou / G. P. Blechta (Hg.), Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl., Basel 2014, BGÖ 7 N 7).

4.1 Der Beschwerdeführer beruft sich zunächst auf die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 lit. b BGÖ. Danach wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde. Seiner Ansicht nach hat das BVGer diese Vorschrift rechtsfehlerhaft ausgelegt. Blieben nämlich Meldungen der Transportunternehmen über Störungen oder Gefährdungen aufgrund deren Bekanntgabe an die Öffentlichkeit aus, würde das Treffen von konkreten behördlichen Massnahmen nicht nur beeinträchtigt, sondern sogar verunmöglicht.

4.2 Das BVGer erwog dazu im Wesentlichen, Art. 7 Abs. 1 lit. b BGÖ sei auf einzelne, konkrete behördliche Massnahmen zugeschnitten; die Aufgabenerfüllung und Aufsichtstätigkeit des BAV insgesamt falle nicht unter diese Bestimmung. Zu verlangen sei, dass durch die Zugangsgewährung die Durchführung von einzelnen, klar definierten behördlichen Massnahmen beeinträchtigt zu werden drohe. Eine solche Massnahme werde vom BAV nicht genannt und sei auch nicht ersichtlich. Eine bloss theoretisch denkbare Massnahme, die auf eine Gefährdungs- oder Störungsmeldung hin anzuordnen wäre, jedoch nicht ergriffen werden könnte, falls das auslösende Ereignis wegen seiner möglichen Veröffentlichung nicht gemeldet würde, sei zu abstrakt und könne nicht genügen.

4.3 Diesen Erwägungen ist im Grundsatz zuzustimmen. Gemäss der Botschaft zum BGÖ stellt der Ausnahmegrund von Art. 7 Abs. 1 lit. b BGÖ sicher, dass Informationen geheim gehalten werden können, die der Vorbereitung konkreter behördlicher Massnahmen dienen (z. B. Aufsichtsmassnahmen oder Inspektionen); er kann dann angerufen werden, wenn durch die Zugänglichmachung bestimmter Informationen über die Vorbereitung einer Massnahme deren Ziel mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht mehr – bzw. nicht vollumfänglich – erreicht würde (BBl 2003, 1963, 2009, Ziff. 2.2.2.1.2). In Anlehnung an die allgemeinen Grundsätze für Ausnahmen vom Transparenzgebot ist dabei ergänzend festzuhalten, dass die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung der mit der behördlichen Massnahme ver- | folgten Ziele von einem gewissen Gewicht sein muss.

[…]

5.2 Ist eine Anonymisierung nicht möglich, muss das Zugangsgesuch nach Art. 19 DSG beurteilt werden (Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BGÖ).

Der Beschwerdeführer beruft sich dabei auf Art. 19 Abs. 1^bis DSG. Nach dieser Bestimmung darf die Behörde gestützt auf das BGÖ Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (lit. a), und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (lit. b). Erstere Voraussetzung ergibt sich für das Öffentlichkeitsgesetz bereits aus der Definition des Begriffs «amtliches Dokument» gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ (BGE 142 II 340 ff. E. 4.2). Bei den in der NEDB enthaltenen Gefährdungen und Störungen handelt es sich um Informationen, welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen, zumal sie als Grundlage für die Anordnung von aufsichtsrechtlichen Massnahmen des BAV dienen können.

Die zweite Voraussetzung verlangt nach einer Güterabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu den amtlichen Dokumenten und den – in erster Linie – privaten Interessen am Schutz der darin enthaltenen Personendaten (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003, 1963, 2033, Ziff. 2.5.2.1; J. Ehrensperger, Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., Basel 2014, DSG 19 N 44; R. Ammann / ​R. Lang, Öffentlichkeitsgesetz und Datenschutz, in: N. Passadelis / D. Rosenthal / H. Thür (Hg.), Datenschutzrecht, 2015, 924; M. Schefer, Öffentlichkeit und Geheimhaltung in der Verwaltung, in: A. Epiney / P. Hobi (Hg.), Die Revision des Datenschutzgesetzes, Zürich 2009, 88). Dass das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und der Schutz der Privatsphäre im Rahmen von Art. 19 Abs. 1^bis lit. b DSG zu berücksichtigen sind, lässt sich bereits aus dem Zweckartikel des DSG (vgl. Art. 1 DSG) sowie aus Art. 13 BV herleiten. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gewährleistet Art. 13 BV allgemein das Recht auf eine Privat- und Geheimsphäre, wobei Abs. 2 im Besonderen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützt. Dieser Anspruch impliziert, dass jede Person gegenüber fremder, staatlicher oder privater Bearbeitung von sie betreffenden Informationen bestimmen können muss, ob und zu welchem Zweck diese Informationen über sie bearbeitet werden (BGE 140 I 2 ff. E. 9.1; 381 ff. E. 4.1; 138 II 346 ff. E. 8.2; 129 I 232 ff. E. 4.3.1; j.m.H.). Der Begriff des Bearbeitens umfasst aus datenschutzrechtlicher Sicht auch die Bekanntgabe, d. h. das Einsichtgewähren, Weitergeben oder Veröffentlichen von Personendaten (Art. 3 lit. e und f DSG; zum Ganzen: BGE 142 II 340 ff. E. 4.2; BGer vom 2. Dezember 2015, 1C_74/2016, E. 4.1).

[…]

5.7 Im Rahmen von Art. 19 Abs. 1^bis DSG (oder Art. 7 Abs. 2 BGÖ) ist dem Interesse am Schutz der Privatsphäre resp. dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung jener Personen, deren Daten zugänglich gemacht werden sollen, Rechnung zu tragen (vgl. BGE 142 II 340 ff. E. 4.4). Der Beschwerdeführer stellt sich dabei auf den Standpunkt, daneben seien auch öffentliche Interessen, die der Zugangsgewährung entgegenstehen können, zu berücksichtigen, andernfalls der Entscheid über die Bekanntgabe der umstrittenen Daten auf einer unvollständigen Interessenabwägung beruhe. Demgegenüber erwog der EDÖB in seiner Empfehlung vom 18. Juni 2015, der Gesetzgeber habe die Fälle, in denen ein öffentliches Interesse eine Zugangsbeschränkung zu rechtfertigen vermöge, abschliessend in Art. 7 Abs. 1 lit. a–f BGÖ normiert (vgl. E. 29). Diese Ansicht wird von der Lehre geteilt (vgl. B. Cottier, in: S. Brunner / L. Mader (Hg.), Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, BGÖ 7 N 3; Steimen, Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ 7 N 1) und auch in den Materialien vertreten (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003, 1963, 2006, Ziff. 2.2.2.1). Gleichermassen hielt das BVGer dafür, dass dem öffentlichen Interesse am Zugang einzig private Interessen gegenübergestellt werden könnten. Dies ergebe sich ohne Weiteres aus dem Wortlaut und dem Zweck der einschlägigen Bestimmungen. Insofern seien dem Zugang widersprechende öffentliche Interessen bei der Beurteilung des Zugangsgesuchs einzig bei der Prüfung der Tatbestände von Art. 7 Abs. 1 lit. a–f und Art. 8 BGÖ zu berücksichtigen.

Für den Ansatz der Vorinstanz spricht, dass bei der im Rahmen von Art. 19 Abs. 1^bis DSG (bzw. Art. 7 Abs. 2 BGÖ) vorzunehmenden Güterabwägung praktische Konkordanz zwischen der Informations- und Medienfreiheit (Art. 16 und Art. 17 BV), auf die sich der Beschwerdegegner für die Zugangsgewährung berufen kann und zu deren Verwirklichung das Transparenzgebot beiträgt (BGer vom 2. Dezember 2015, 1C_50/2015, E. 2.2), und dem verfassungsrechtlichen Anspruch auf Achtung der Privatsphäre resp. dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung herzustellen ist (BGer vom 2. Dezember 2015, 1C_74/2015, E. 4.1.2). Letztere gewährleisten im Allgemeinen, dass die Privatsphäre jener Personen geachtet wird, über die Daten bearbeitet werden, und diese selbst darüber bestimmen können, wer welche Informationen über sie erhebt, verwendet oder bekannt gibt. Insoweit können in erster Linie Interessen privater Natur dem Interesse an der Zugangsgewährung gegenübergestellt werden; öffentliche Interessen, die eine Geheimhaltung zu rechtfertigen vermöchten, sind demnach grundsätzlich im Rahmen der einschlägigen Ausnahmebestimmungen von Art. 7 f. BGÖ zu berücksichtigen. | Werden sie aber von keiner dieser Kategorien erfasst, obschon sie einen vergleichbaren Schutzgehalt aufweisen und bei einer Offenlegung der Eintritt eines gewichtigen Schadens droht, ist nicht nachvollziehbar, weshalb sie beim Entscheid über die Zugangsgewährung gänzlich ausser Acht gelassen werden sollten. Insofern befand das BGer denn auch im Urteil 1C_74/2015, dass es sich bei solchen Anliegen durchaus um bedeutende, den privaten Schutzbedürfnissen gleichzustellende Interessen handeln kann und diese deshalb beachtet werden müssen (E. 4.2.2). Demnach treten solche, der Bekanntgabe zuwiderlaufende öffentliche Interessen zwar nicht zu den Ausnahmebestimmungen in Art. 7 f. BGÖ hinzu, dessen Art. 7 Abs. 1 BGÖ in lit. a–f eine abschliessende Aufzählung der Gründe enthält, die eine Geheimhaltung aus überwiegenden öffentlichen Interessen bereits dann zu rechtfertigen vermögen, wenn die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung gewichtig ist und mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit eintritt. Vielmehr sind die einer Offenlegung entgegenstehenden öffentlichen Interessen in die Güterabwägung nach Art. 19 Abs. 1^bis DSG (bzw. Art. 7 Abs. 2 BGÖ) miteinzubeziehen, soweit ihnen eine gewisse Erheblichkeit zukommt.

5.8 Dem Beschwerdeführer ist zwar darin beizupflichten, dass an einem sicheren öffentlichen Verkehr ein allgemeines und gewichtiges Interesse besteht. Ihm kann jedoch nicht gefolgt werden, soweit er vorbringt, die Namen der in der NEDB erfassten Transportunternehmen müssten geheim gehalten werden, ansonsten mit einem Rückgang bei den künftig zu meldenden Gefährdungs- und Störungsfällen zu rechnen sei, zumal sich die Meldepflichtigen nicht unnötig in ein schlechtes Licht rücken wollten. Angesichts der bereits erwähnten gesetzlichen Pflicht zur Meldung schwerer Vorfälle und wesentlicher Störungen liefe diese Argumentation im Ergebnis darauf hinaus, die Zugangsbeschränkung damit zu rechtfertigen, dass ein potenzielles, rechtswidriges Verhalten der meldepflichtigen Unternehmen, das der Sicherheit im öffentlichen Verkehr abträglich sein könnte, verhindert werden muss. Abgesehen davon, dass ein solches Gebaren der betroffenen Transportunternehmen nicht zu erwarten ist, würde es keinen Schutz verdienen und kann daher auch nicht in die Güterabwägung miteinfliessen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die gesetzliche Meldepflicht befolgt wird und die Vorfälle, welche den entsprechenden Schwellenwert erreichen, auch tatsächlich dem BAV zur Kenntnis gebracht werden. Bei einer Offenlegung von Zwischenfällen, die dem BAV von den Transportunternehmen freiwillig mitgeteilt werden, ist zwar ein Melderückgang nicht gänzlich auszuschliessen. Da aber anzunehmen ist, dass es sich dabei um Vorfälle handelt, welche die für die Meldepflicht erforderliche Schwere nicht erreichen, sind sie im Hinblick auf die Anordnung von aufsichtsrechtlichen Sicherheitsmassnahmen ohnehin von geringerer Bedeutung. Für Ereignisse, die sich in einem – aufgrund der relativ präzisen Begriffsumschreibung der zu meldenden Ereignisse (vgl. Bundesamt für Justiz, Schnellübersicht über die dem BAV zu meldenden Ereignisse vom 1. Februar 2015) wohl ohnehin eher engen – Graubereich bewegen, obliegt es dem BAV, im Rahmen seiner Aufsichtstätigkeit durch Kontrollen oder andere geeignete Massnahmen zu überprüfen, ob die gesetzliche Meldepflicht eingehalten wird. Die Transportunternehmen müssen ihm denn auch jederzeit Auskunft erteilen und sämtliche Dokumente herausgeben (vgl. Art. 14a Abs. 2 EBG). Würden wider Erwarten Verstösse gegen die Meldepflicht festgestellt, könnten diese entsprechend sanktioniert werden. Insofern stehen dem BAV entgegen seiner Ansicht alternative Informationsquellen zur Verfügung, weshalb es sich nicht auf ein überwiegendes Interesse an der Geheimhaltung sicherheitsrelevanter Zwischenfälle berufen kann.

[…]

5.10 Zusammenfassend ergibt sich, dass die geltend gemachten Interessen an einer Zugangsverweigerung zu den in der NEDB enthaltenen Gefährdungen und Störungen der 26 wichtigsten Schweizer Transportunternehmen das durch das Öffentlichkeitsprinzip statuierte Transparenzinteresse nicht zu überwiegen vermögen. Dieses erweist sich denn auch als besonders gewichtig, zumal an der Offenlegung von Zwischenfällen im öffentlichen Verkehr ein erhebliches öffentliches Interesse besteht. Dabei ist nicht auszuschliessen, dass die durch die Bekanntgabe gewährleistete Kontrolle durch die Öffentlichkeit die betroffenen Transportunternehmen inskünftig dazu veranlassen könnte, meldepflichtige Ereignisse durch verstärkte Schutzvorkehrungen zu verringern, was der Sicherheit im öffentlichen Verkehr wiederum zuträglich wäre. Ausserdem ist auch insoweit von einem gesteigerten öffentlichen Informationsinteresse auszugehen, als die Transportunternehmen grundsätzlich in einem Konzessionsverhältnis zum Gemeinwesen stehen, aus dem ihnen erhebliche Vorteile erwachsen (vgl. Art. 6 Abs. 2 lit. c der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [VBGÖ; SR 152.31]). Hinzu kommt, dass diese Betriebe staatlich beherrscht sind oder die öffentliche Hand zumindest anteilsmässig an ihnen beteiligt ist, sie mithin eine gewisse Staatsnähe aufweisen und durch Steuergelder (mit-)finanziert werden, was ebenfalls ein erhöhtes Interesse der Öffentlichkeit an der Offenlegung der umstrittenen Informationen zu begründen vermag. Da die betroffenen Transportunternehmen unbestrittenermassen vom BAV bereits im Sinne von Art. 11 Abs. 1 BGÖ angehört worden sind, lässt die Zugangsgewährung zu den nachgesuchten Personendaten | keine Bundesrechtswidrigkeit erkennen.

6. Die Beschwerde ist mithin unbegründet […].