«Pflanzenschutzmittel» Bundesgericht vom 12. Februar 2018

Aus den Erwägungen:

2. […] Die Überprüfung von Pflanzenschutzmitteln während laufender (i.d.R. zehnjähriger) Bewilligung stützt sich auf Art. 148a Abs. 3 LWG und Art. 29 PSMV. Das Überprüfungsverfahren wird eingeleitet, wenn es Anzeichen dafür gibt, dass eine der Anforderungen für die Bewilligung nach Art. 17 PSMV nicht mehr erfüllt ist (Art. 29 Abs. 1 PSMV). Pflanzenschutzmittel, für deren Inhaltsstoffe (Wirkstoff, Safener oder Synergisten; vgl. Art. 2 Abs. 2 und Abs. 3 lit. a und b PSMV) die Europäische Union (EU) Bedingungen oder Einschränkungen festgelegt hat, können jederzeit überprüft werden (Art. 29 Abs. 4 PSMV). Die Bewilligungsinhaberin wird am Verfahren beteiligt, wenn die Zulassungsstelle beabsichtigt, eine Bewilligung zu widerrufen oder zu ­ändern (Art. 29 Abs. 2 PSMV). Das Verfahren wird mit einer Verfügung des BLW abgeschlossen, in der über den Weiterbestand, den Widerruf oder die Änderung der Bewilligung entschieden wird (Abs. 3) (generell zum Verfahren der Zulassung von Pflanzenschutz- | mitteln und ihren Inhaltsstoffen vgl. B. Wagner Pfeiffer, Umweltrecht, Besondere Regelungsbereiche, Handbuch zu Chemikalien, GVO, Altlasten, Gewässerschutz, Energie u. a., Zürich 2013, Rz. 180 ff.).

Es handelt sich somit um ein Verfahren einer Bundesverwaltungsbehörde im Sinne von Art. 1 Abs. 1 VwVG. Als Parteien gelten nach Art. 6 VwVG neben Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verfügung berühren soll, auch Organisationen, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht (Art. 48 Abs. 2 VwVG), d.h. denen ein anderes Bundesgesetz ein Beschwerderecht einräumt.

3. Streitig ist vorliegend, ob Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG der Beschwerdegegnerin das Beschwerderecht einräumt und ihr damit Parteistellung verschafft.

3.1 Die Beschwerdegegnerin gehört zu den nach dieser Bestimmung beschwerdeberechtigten Organisationen (Art. 12 Abs. 3 NHG i.V.m. Ziff. 3 des Anhangs zur VBO).

3.2 Nach ständiger Rechtsprechung steht die Verbandsbeschwerde nach Art. 12 NHG nur offen, soweit der ­angefochtene Entscheid die Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG betrifft (vgl. z. B. BGE 123 II 5 ff. E. 2c). Voraussetzung hierfür ist insbesondere, dass sich die angefochtene Verfügung auf hinreichend detailliertes, direkt ­anwendbares Bundesrecht stützt (BGE 142 II 509 ff. E. 2 m. H.). Dies ist ­vor­liegend unstreitig der Fall, werden doch Pflanzenschutzmittel durch eine ­Bundesbehörde (BLW) gestützt auf eine umfassende bundesrechtliche Regelung in der PSMV zugelassen bzw. überprüft.

3.3 Verlangt wird ferner ein Bezug der Aufgabe zum Natur- und Heimatschutz, sei es, weil die bundesrechtliche Regelung (zumindest auch) dem Schutz von Natur, Landschaft oder Heimat dient, oder aber der bundesrechtliche Auftrag die Gefahr der Beeinträchtigung schützenswerter Natur, Ortsbilder oder Landschaften in sich birgt und deshalb die Rücksichtnahme auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes sichergestellt werden muss (BGE 139 II 271 ff. E. 9.4 m.H.). Auch diese Voraussetzung ist vorliegend unstreitig erfüllt:

Pflanzenschutzmittel sind Stoffe, die u. a. dazu bestimmt sind, Nutzpflanzen oder ihre Erzeugnisse vor schäd­lichen Pflanzen, Tieren oder Krankheitserregern (Schadorganismen) zu schützen, unerwünschte Pflanzen zu vernichten oder deren Wachstum zu hemmen (vgl. Art. 4 lit. e ChemG). Die dazu eingesetzten Wirkstoffe können sich auf die einheimische Tier- und Pflanzenwelt (Art. 1 lit. d NHG) schädlich auswirken und die biologische ­Vielfalt (Art. 1 lit. d^bis NHG) erheblich beeinträchtigen. Art. 18 Abs. 2 NHG sieht denn auch ausdrücklich vor, dass bei der Schädlingsbekämpfung, ins­besondere mit Giftstoffen, darauf zu achten ist, dass schützenswerte Tier- und Pflanzenarten nicht gefährdet ­werden. Diese Vorgabe wird in verschiedenen Bestimmungen der PSMV konkretisiert: So soll die Verordnung sicherstellen, dass Pflanzenschutzmittel bei vorschriftsgemässem Umgang keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt haben; sie soll ein hohes Schutzniveau für die ­Gesundheit von Mensch und Tier und für die Umwelt gewährleisten (Art. 1 Abs. 1 PSMV). Die Bestimmungen der Verordnung beruhen daher auf dem Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 4 PSMV). Ein Pflanzenschutzmittel darf unter ­realistischen Verwendungsbedingungen keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt haben (Art. 4 Abs. 5 lit. e PSMV), unter besonderer Berücksichtigung von Verbleib und Ausbreitung in der Umwelt, insbesondere Kontamination von Gewässern, des Grundwassers, der Luft und des Bodens (Ziff. 1), der Auswirkung auf Nichtzielarten (Ziff. 2) und auf die biologische Vielfalt und das Ökosystem (Ziff. 3). Hierfür enthalten die Verordnung und ihre Anhänge detaillierte Vorgaben; zu bewerten sind u. a. Verbleib und Ver­teilung im Grundwasser und in Ober­flächengewässern, Möglichkeiten der Verflüchtigung in die Luft, Risiken für Vögel, Wasserorganismen, Honigbienen und andere Nützlinge wie Insekten, Raubmilben und Spinnen, Regen­würmer oder Bodenmikroorganismen (Wagner Pfeiffer, Rz. 198).

4. Streitig ist, ob als zusätzliches ­Erfordernis für das Vorliegen einer ­Bundesaufgabe bzw. für die Zulässigkeit der Verbandsbeschwerde ein Raumbezug erforderlich ist.

4.1 Das Departement macht geltend, die Verbandsbeschwerde komme nur bei Bundesaufgaben mit räumlichem Bezug zum Tragen, wie namentlich den in Art. 2 Abs. 1 NHG genannten Kon­zessions-, Planungs-, Projektbewil­ligungs- und Beitragsverfahren; an ­diesem Raumbezug fehle es vorliegend: Bei der Bewilligung von Pflanzenschutzmitteln werde kein konkreter Raum für deren Anwendung bestimmt, auch wenn eine Beschränkung auf ­bestimmte Kulturen verfügt werde: Wo solche Kulturen angebaut und ob sie mit Pflanzenschutzmitteln behandelt würden, entscheide allein der Käufer eines solchen Mittels. Insofern unterscheide sich die Zulassung von der Bewilligung von Sprühflügen, wo eine Sprühroute parzellenscharf definiert werde und deshalb im konkreten Raum die vorgeschriebenen Massnahmen zum Schutz von Mensch und Umwelt vor schäd­lichen Immissionen geprüft werden könnten; nur hier sei das Verbandsbeschwerderecht nach Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG sinnvoll.

Das Departement beruft sich hierfür auf verschiedene Literaturstellen (insbesondere J.-B. Zufferey, in: P. Keller / J.-B. Zufferey / K. Fahrländer [Hg.], Kommentar NHG, Zürich 1997, NHG 2 N 14; P. Keller, in: P. Keller / J.-B. Zuf­ferey / K. Fahrländer [Hg.], Kommentar NHG, Zürich 1997, NHG 12 N 4; ders., Das Beschwerderecht der Umweltorga- | nisationen, Was gilt nach der Teil­revision des Natur- und Heimatschutzgesetzes?, AJP 1995, 1126; A. Kölz / ​I. Häner / M. Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 2013, Rz. 985; L. Pfeiffer, La qualité pour recourir en droit de laménagement du territoire et de l’environnement – Étude de droit fédéral et vaudois, 2013, 187). Das ­Beschwerderecht nach Art. 12 NHG werde denn auch als Verbandsbeschwerderecht gegen Anlagen bezeichnet (U. Brunner / C. Bähr / M. Cha­doian / S. Schneider, Vollzugsmängel ver­hindern und nötigenfalls korrigieren, URP 2015, 641; so auch die Kommission für Rechtsfragen des Ständerates in ihrem Bericht zur Parlamen­tarischen Initiative «Vereinfachung der Umweltverträglichkeitsprüfung sowie Verhinderung von Missbräuchen durch eine Präzisierung des Verbandsbeschwerderechts» vom 27. Juni 2005, BBl 2005 5351 ff., 5360). Auch das ­BVGer habe sich im Urteil vom 29. März 2012, A-1187/2011, E. 4.1, auf das Kriterium der Raumrelevanz gestützt.

Dementsprechend sei das Bundesamt für Justiz in einem unveröffentlichten Rechtsgutachten über die Bewilligung von Sprühflügen vom 27. Januar 1989 zum Ergebnis gekommen, dass die Verbandsbeschwerde mangels Raumbezugs nicht gegen die generelle Zulassung eines umweltgefährdenden Stoffes offenstehe, sondern nur, wenn es um den Einsatz solcher Stoffe in einem geografisch abgegrenzten Raum gehe, wie bei der Bewilligung von Sprühflügen, deren Perimeter parzellenscharf abgegrenzt werde (vgl. dazu BAFU/BAZL [Hg.], Ausbringen aus der Luft von Pflanzenschutzmitteln, Biozidprodukten und Düngern, Bern 2016, Ziff. 1.6.2).

4.2 Das BVGer ging dagegen davon aus, die Verbandsbeschwerde setze bei Vorliegen einer Bundesaufgabe keinen Raumbezug voraus; dieses Kriterium ergebe sich weder aus Art. 12 NHG, noch aus der – nicht abschliessenden – Aufzählung in Art. 2 NHG oder aus Art. 78 Abs. 2 BV. Eine solche Beschränkung des Verbandsbeschwerderechts wäre auch nicht sachgerecht, da die Behörden beim Vollzug von Bundes­aufgaben die verfassungsrechtlich ­geschützten Natur- und Heimatschutz­interessen immer berücksichtigen müssten. Dies entspreche auch der bundesgerichtlichen Rechtssprechung. So sei in BGE 125 II 29 ff. E. 1b, betreffend einen geplanten behördlichen Gifteinsatz in Gewässern zur Bekämpfung nicht einheimischer Krebse, schlicht erkannt worden, dass die umstrittene Massnahme im Dienste des Artenschutzes und damit in Erfüllung einer ­Bundesaufgabe im Sinne von Art. 24^sexies BV [heute: Art. 78 BV] getroffen worden sei. Auch im Urteil BGE 141 II 233 (betreffend Abschussbewilligungen für Graureiher und Gänsesäger) habe das BGer nicht darauf abgestellt, ob die angefochtene Verfügung einem «konkret raumbezogenen Rechtsanwendungsverfahren» entsprungen sei oder einen «Entscheid mit konkret räumlichem Bezug» darstelle.

4.3 Die Beschwerdegegnerin teilt die Auffassung der Vorinstanz, dass der Raumbezug weder eine sinnvolle noch eine rechtlich nötige und korrekte Voraussetzung für den Bestand des Verbandsbeschwerderechts sei. Selbst wenn man aber einen räumlichen Bezug verlangen würde, wäre dieser bei der Zulassung und der Überprüfung von Pflanzenschutzmitteln gegeben, weil aufgrund der Bewilligungserteilung des BLW bestimmte ökotoxische Pflanzenschutzmittel auf dem Gebiet der Schweiz auf den dafür bestimmten Kulturen ausgebracht werden dürften, mit schädlichen Wirkungen für Raum, Umwelt und Natur. Es sei nicht einsichtig, weshalb das Verbandsbeschwerderecht bestehen solle, wenn ein Pestizid in einem Weinbaugebiet mit dem Flugzeug versprüht werde, nicht aber, wenn dieses für Weinbaugebiete in der gesamten Schweiz freigegeben werde, mit viel gravierenderen Folgen für Natur und Biodiversität.

Die Beschwerdegegnerin verweist auf einen Entscheid des EuGH in der Rechtssache C-442/14 vom 23. November 2016. Dort habe das Gericht das Akteneinsichtsrecht einer Umweltorganisation in Gesuchsunterlagen zu einem bienentoxischen Pestizid bejaht und diese als «Informationen über Emissionen in die Umwelt» nach Art. 4 Abs. 4 lit. d der Aarhus-Konvention vom 25. Juni 1998 bzw. Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen ­Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen qualifiziert, mit der Folge, dass der Antrag nicht unter Berufung auf Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisse abgelehnt werden könne.

Die Beschwerdegegnerin beruft sich ihrerseits auf Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention. Diese Bestimmung verlange, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, insbesondere auch Natur- und Umweltschutzverbände («Nichtregierungsorganisationen»), die Möglichkeit hätten, Handlungen und Unterlassungen von Behörden anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts verstiessen, ohne Beschränkung auf raumbezogene Verfügungen. Das schweizerische Recht müsse so weit wie möglich im Einklang mit den Zielen und Vorgaben der ­Aarhus-Konvention ausgelegt werden. Art. 12 NHG sei daher vorliegend so auszulegen, dass es den Verbänden ein Beschwerderecht gebe, um den korrekten Vollzug der umweltbezogenen ­Bestimmungen der PSMV im Verfahren der gezielten Überprüfung von Pflanzenschutzmitteln durch das BLW durchsetzen zu können.

4.4 Das BAFU führt in seiner Vernehmlassung aus, dass der räumliche Bezug einer Bundesaufgabe in jüngeren Ur­teilen des BGer nicht näher ­geprüft ­worden sei. Dagegen habe sich das BV- | Ger vom 29. März 2012, A-1187/2011, E. 4.1, mit diesem Kriterium auseinandergesetzt. Das BAFU weist darauf hin, dass die Zulassung oder die Überprüfung eines Pflanzenschutzmittels einen Raumbezug in diesem Sinne haben könne, weil die Zulassungsstelle die Anforderungen für die Verwendung des Pflanzenschutzmittels festlege (Art. 18 Abs. 3 und 6 PSMV) und im Überprüfungsverfahren ändern könne. Dazu gehörten insbesondere die Art der Verwendung (Art. 5 Abs. 2 lit. e PSMV) und die Festlegung von Gebieten, in denen die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln nicht oder nur unter spezifischen Bedingungen zugelassen werden dürfe (Art. 5 Abs. 2 lit. h PSMV).

5. Im Folgenden ist zunächst ein Überblick über Rechtsprechung und Literatur zum Kriterium der Raumrelevanz zu geben.

5.1 Soweit ersichtlich, wurde dieses Kriterium erstmals im Urteil A.269/​1983 der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung vom 2. Dezember 1983 (publ. in: ZBl 85/1984, 281) aufgestellt. Damals verneinte das BGer die Beschwerdeberechtigung eines Umweltschutzverbands gegen die Bewil­ligung einer befristeten Versuchsperiode für Ultraleichtflugzeuge mit der Begründung, Art. 2 lit. b NHG beschränke – gleich wie Art. 55 USG – die Beschwerdebefugnis auf Verfügungen betreffend die Planung, Errichtung und Änderung von ortsfesten Anlagen; Versuche mit neuen Verkehrsmitteln seien nicht genannt. Zudem sei die Frage, ob der von Ultraleichtflugzeugen ausgehende Lärm ein Grund für die Verweigerung der nachgesuchten Bewilligung sei, typischerweise eine solche des Umweltschutzes und nicht des Naturschutzes.

Dieses Urteil wurde in der Literatur kritisiert, weil die Aufzählung in Art. 2 lit. b NHG nicht abschliessend sei, und daraus nicht geschlossen werden könne, dass nur Bewilligungen für feste Anlagen anfechtbar seien. Richtig sei indessen das Bestreben, den Begriff des Natur- und Heimatschutzes nicht ausufern zu lassen und eine Abgrenzung namentlich auch gegenüber dem Umweltschutz zu suchen (H. P. Moser, Bemerkung zum Urteil des BGer vom 2. Dezember 1983, ZBl 85/1984, 283 f.; zustimmend Zufferey, NHG 2, Fn. 24).

5.2 Im bereits erwähnten Rechtsgutachten des Bundesamts für Justiz vom 27. Januar 1989 über die Bewilligung von Sprühflügen wurde die Auffassung vertreten, Art. 2 NHG setze zwar keine ortsfeste Anlage voraus, wohl aber müsse die Verfügung irgendeinen lokalen, räumlich begrenzten Bezug aufweisen; dieser fehle bei der generellen Zulassung von Stoffen. Dieses Gutachten wird von Zufferey, NHG 2 N 14 und Keller, NHG 12 N 4; ders., Das Beschwerderecht der Umweltorganisationen, Was gilt nach der Teilrevision des Natur- und Heimatschutzgesetzes?, AJP 1995, 1126 zustimmend zitiert.

5.3 Zufferey, NHG 2 N 14, führt aus, die infrage stehende Aktivität müsse eine bestimmte räumliche Begrenzung aufweisen und eine gewisse Auswirkung auf dieses lokale Gebiet haben (räumlicher Bezug). Art. 2 NHG erfasse somit nicht jegliche Aktivität, die ge­eignet sei, Natur und Landschaft zu beeinträchtigen. Dagegen sei keine äus­serliche und dauerhafte Veränderung eines Gebiets zu verlangen, namentlich durch Bauten oder Anlagen: Art. 2 lit. b NHG sei nicht abschliessend und erwähne selbst Betriebsbewilligungen, die keine ortsfeste Anlage voraussetzten.

Keller, NHG 12 N 4, verweist auf die Ausführungen von Zufferey, regt allerdings an, bei einer allfälligen NHG-Revision auf das Kriterium der Erfüllung einer Bundesaufgabe und damit auch der Raumrelevanz zu verzichten. In AJP 1995, 1126, führt er aus, es liesse sich als Bundesaufgabe nur eine Verfügung denken, der ein räumlicher Bezug, mit anderen Worten Raumrelevanz, zukomme. Allerdings relativiert er diese Aussage für Verfügungen zum Biotop- und Artenschutz sowie zum Moor- und Moorlandschaftsschutz nach Art. 24^sexies Abs. 4 und 5 aBV (heute: Art. 78 Abs. 4 und 5 BV): Diese liessen sich den in Art. 2 NHG erwähnten Kategorien schlecht zuordnen; gegen sie stehe stets die Verbandsbeschwerde offen, ohne dass die unmittelbare Auswirkung auf Natur oder Landschaft und die Raumrelevanz gesondert nachzuweisen wären.

Verschiedene Autoren verweisen auf die Ausführungen von Zufferey und Keller oder verlangen (ohne weitere Begründung) eine gewisse räumliche Wirkung (vgl. z. B. Pfeiffer, 187, Kölz / Häner / Bertschi, Rz. 985).

5.4 Dagegen wird das Kriterium der Raumrelevanz in jüngeren Publikationen zum Verbandsbeschwerderecht abgelehnt:

Nach N. Dajcar, Natur- und Heimatschutz-Inventare des Bundes, Zürich 2011, 41, ist die Umschreibung von Tätigkeiten als raumrelevant eher als Typisierung denn als Einschränkung zu sehen. Ihres Erachtens ist das Kriterium unpassend, weil die Materialien zum NHG zeigten, dass im Rahmen der Kompetenzen des Bundes ein möglichst ­umfassender Schutz für Natur und Heimat erreicht werden sollte; für eine enge Betrachtungsweise seien keine Hinweise zu finden (Dajcar, 39). Vor dem Hintergrund, dass der Schutzbedarf seit der Schaffung dieser Rechtsgrundlagen noch zugenommen habe, rechtfertige sich auch heute keine Einschränkung des sachlichen Anwendungsbereichs von Art. 78 Abs. 2 BV oder von Art. 2 NHG, bezweckten diese Normen doch einen möglichst breit greifenden Schutz (Dajcar, 39 f.).

R. Meier, Das ideelle Verbandsbeschwerderecht: eine Darstellung der Regelungen auf Bundesebene, Zürich 2015, 34, teilt diese Auffassung. Sie weist insbesondere auf den Artenschutz als nicht raumrelevante Bundesaufgabe im Natur- und Heimatschutzbereich hin. Das Kriterium sei im Gesetz nicht | vorgesehen und finde sich auch nicht in den Materialien. Werde unmittelbar anwendbares Bundesrecht – aus welchem Rechtsgebiet auch immer – zu Lasten des Natur- und Heimatschutzes angewendet, sei stets eine Bundesaufgabe betroffen. Die Bundesaufgaben vollziehenden Behörden müssten die verfassungsrechtlich geschützten Natur- und Heimatschutzinteressen immer berücksichtigen. Das Kriterium der ­Erfüllung einer Bundesaufgabe stelle einzig klar, dass die NHG-Verbandsbeschwerde nicht möglich sei, wenn selbstständiges kantonales Recht angewendet werde (Meier, 190 f.).

Auch für G. Seferovic, Ideelle Verbandsbeschwerde im Zulassungsverfahren für Pflanzenschutzmittel? – Ein Beitrag zum Begriff der Bundesaufgabe nach Art. 2 NHG, URP 2017, 420 f., dient das Kriterium der Bundesaufgabe vor allem der förderalistischen Rücksichtnahme. Im Bereich des Naturschutzes (einschliesslich des Schutzes der Arten und der Artenvielfalt) stehe dem Bund indessen eine umfassende Gesetzgebungskompetenz zu. Die Beschränkung der Verbandsbeschwerde auf raumrelevante Entscheide sei zu res­triktiv und würde auch der Stoss­richtung von Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention entgegenlaufen (Seferovic, 421 f.). Sofern man dennoch an diesem Kriterium festhalten wolle, sei dieser Begriff – in Anlehnung an das RPG – weit auszulegen und umfasse alle Tätigkeiten, die räumliche Wirkungen haben könnten (Seferovic, 420 m.H. auf EJPD/ARE, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, RPG 2 N 7 f.). Dies sei bei der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln zu bejahen, könnten doch die zugelassenen Produkte ohne weitere Bewilligungen angewendet werden und damit potenziell in der ganzen Schweiz Auswirkungen auf die Biodiversität haben (Seferovic, 420 und 423).

Bereits E. Riva, Die Beschwerdebefugnis der Natur- und Heimatschutzvereinigungen im schweizerischen Recht, Bern 1980, 90 f., gelangte zum Ergebnis, dass nach Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Norm keine Anhaltspunkte für eine eingeschränkte Tragweite von Art. 12 NHG vorlägen, sondern sich der Anwendungsbereich der Verbandsbeschwerde mit demjenigen von Art. 24^sexies Abs. 2–4 BV decke (Riva, 63 und 87): Der Bund sei bei der Ausübung seiner Kompetenzen verpflichtet, Rücksicht auf die Interessen von Natur- und Heimatschutz, einschliesslich dem Schutz der Tier- und Pflanzenwelt, zu nehmen, weshalb auch die Verbandsbeschwerde in allen Bereichen zur Anwendung gelange, in denen dem Bund Kompetenzen zustünden (Riva, 88 f.). Zu verlangen sei lediglich, dass die angefochtenen, sich auf Bundesrecht stützenden Verfügungen irgendwelche Auswirkungen auf die Belange von Natur- und Heimatschutz zeitigten, was allein aufgrund ihrer praktischen Auswirkungen zu beurteilen sei und nicht aufgrund des anwendbaren Rechts (Riva, 91 und 100).

5.5 In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wurde die im Urteil A.269/1983 (vgl. vorne E. 5.1) ver­tretene Beschränkung auf feste Anlagen nicht mehr aufgegriffen. Auch das Kriterium der Raumbezogenheit wurde, soweit ersichtlich, nicht mehr thema­tisiert. Soweit in verschiedenen Urteilen das Vorliegen einer «konkreten Bundesaufgabe» verlangt wird, wird damit kein räumlicher Bezug, sondern ein Bezug der Bundesaufgabe zum Natur- und Heimatschutz verlangt (vgl. BGE 139 II 271 ff. E. 9.4 m.H.).

Dem Departement ist einzuräumen, dass fast alle bundesgerichtlichen Entscheide zu Art. 12 NHG Verfügungen mit einem klaren lokalen, räumlich begrenzten Bezug betrafen. Dies gilt auch für den (von der Vorinstanz) ­zitierten Entscheid BGE 125 II 29, da sich der Gifteinsatz zur Bekämpfung nicht einheimischer Krebse auf einen bestimmten Weiher im Kanton Zürich beschränkte. Diesem Element wurde allerdings im bundesgerichtlichen ­Entscheid kein Gewicht beigemessen: Dieser stellte ausschliesslich darauf ab, dass die umstrittene Massnahme im ­Interesse des Artenschutzes und damit in Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 24^sexies aBV getroffen worden war (BGE 125 II 29 ff. E. 1b).

Unklar war die räumliche Begrenzung dagegen im Fall BGE 141 II 233, wo es um Abschussanordnungen des Berner Jagdinspektorats «betreffend Graureiher und Gänsesäger an der Schüss wie auch an anderen Gewässern» ging. Streitig war, ob solche Anordnungen den Naturschutzverbänden in Form einer anfechtbaren Verfügung zu eröffnen seien. Das BGer bejahte dies, ohne näher zu prüfen, ob sich die Abschussanordnung auf einen geografisch abgegrenzten Raum bezog. Es entschied, dass sich aus Art. 12 NHG die Verpflichtung ergebe, Vorkehren staatlicher Stellen, die ein Schutzziel im Sinne von Art. 1 NHG beeinträchtigen könnten, in Verfügungsform zu erlassen, um eine effektive Ausübung des Verbandsbeschwerderechts zu ermöglichen (BGE 141 II 233 ff. E. 4.2.3). Damit werde ein den Anforderungen von Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention ge­nügender Rechtsschutz gewährleistet (BGE 141 II 233 ff. E. 4.3).

5.6 Das Departement beruft sich auf das Urteil des BVGer zur Verbandsbeschwerde gegen die Errichtung eines Flugbeschränkungsgebiets für Flug­trainings der Armee (BVGer vom 29. März 2012, A-1187/2011). Es ging somit um flugsicherungstechnische Massnahmen für ein bestimmtes Gebiet ohne Zusammenhang mit baulichen Einrichtungen oder physischen Ein­griffen.

Das BVGer schloss sich der Auf­fassung von Dajcar an, wonach in ­einem Sachbereich, in dem eine um­fassende Bundeskompetenz bestehe, immer eine Erfüllung von Bundesauf- | gaben vorliege (BVGer vom 29. März 2012, A-1187/2011, E. 4.1). Aus dem Wortlaut von Art. 78 Abs. 2 BV ergebe sich keine thematische Einschränkung; eine solche könne auch nicht aus der beispielhaften Aufzählung von Art. 2 NHG herausgelesen werden. Zwar möge es zutreffen, dass der Gesetzgeber bei der Aufzählung in Art. 2 NHG primär bauliche Eingriffe bzw. Infra­strukturvorhaben vor Auge gehabt habe; aus den Materialien erhelle ­jedoch, dass der Gesetzgeber zugleich die Absicht gehabt habe, die ihm von Verfassungs wegen zustehenden Kompetenzen umfassend auszuschöpfen, d. h. so weit, wie dies mit einer rechtlich zu verantwortenden Auslegung ver­einbar sei (Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Entwurf eines Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 12. November 1965, BBl 1965 III 92 ff.). Zu verlangen sei weiter, dass die fragliche Aktivität tatsächlich mit gewissen Auswirkungen auf die Natur und das Landschaftsbild verbunden sein könne (potenzielle Betroffenheit), da andernfalls die Schutznormen des NHG für den Entscheid der Behörde von vornherein nicht einschlägig seien (BVGer vom 29. März 2012, A-1187/2011, E. 4.2).

Das nach Zufferey erforderliche Kriterium der Raumrelevanz erwähnte das BVGer (BVGer vom 29. März 2012, A-1187/2011, E. 4.1), allerdings nur um festzuhalten, dass auch dieses keine äusserliche oder dauernde Verän­derung eines Gebiets erfordere, sondern nur einen gewissen Einfluss auf einen lokal begrenzten Raum. Da dieses ­Kriterium klar erfüllt war, bestand für das Gericht keine Veranlassung, sich näher damit auseinanderzusetzen.

6. Zusammenfassend kann fest­gehalten werden, dass das Element der Raumrelevanz in der bundesgericht­lichen Rechtsprechung keine Rolle spielt; der Entscheid A.269/1983 steht insoweit allein. Es handelt sich um ein Kriterium, das in der Literatur z. T. postuliert, aber nicht näher begründet wird. Wie im Folgenden darzulegen sein wird, gibt es weder im Wortlaut, noch in der Entstehungsgeschichte der Norm, noch nach deren Sinn und Zweck ­Anhaltspunkte für eine derartige ­Beschränkung.

6.1 Art. 12 NHG bezog sich in der am 1. Januar 1967 in Kraft getretenen ­ursprünglichen Fassung (AS 1966, 1645) auf alle kantonalen Verfügungen und Verfügungen von Bundesbehörden, gegen welche die Beschwerde an den Bundesrat oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das BGer zulässig war, d. h. auf alle Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Diese Formulierung wurde mit der Totalrevision der Bundesrechtspflege angepasst und bezog sich neu auf kantonale Verfügungen oder Verfügungen von Bundesbehörden, «gegen die letztinstanzlich die Beschwerde an das BVGer oder an das BGer zulässig ist» (AS 2006, 2251; vgl. dazu Botschaft des Bundesrats vom 28. Februar 2001, BBl 2001, 4429). Diese Umschreibung wurde in der nachfolgenden Revision vereinfacht (Änderung vom 20. Dezember 2006, AS 2006 2705); sie umfasst nunmehr «Verfügungen der kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden» (neu mit einer Beschränkung auf Rügen aus Rechtsbe­reichen, die seit mindestens zehn Jahren Gegenstand des statutarischen Zwecks des Verbands bilden gemäss Art. 12 Abs. 2 NHG).

Anknüpfungspunkt für die Verbandsbeschwerde ist somit in erster Linie das Vorliegen einer Verfügung. Dies setzt begrifflich eine konkrete ­Anordnung voraus (Einzel- oder ­All­gemeinverfügung), d.h. die Regelung eines konkreten Falls oder einer konkreten Fallgruppe. In der Regel wird sich diese auf eine bestimmte örtliche Situation beziehen; eine konkrete Anordnung kann aber auch in anderen Fällen vorliegen, z.B. wenn sich die Regelung auf ein bestimmtes Produkt bezieht.

Wie das BVGer ausführlich dargelegt hat, stellte sich die Frage der Verbandsbeschwerde gegen die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln bis Mitte der 90er-Jahre nur in Ausnahmefällen, weil diese regelmässig als landwirtschaft­liche Hilfsstoffe in der Form eines Rechtssatzes zugelassen wurden (gemäss Art. 71 des aLwG vom 3. Oktober 1951). Nach heutigem Recht erfolgt die Zulassung eines Pflanzenschutzmittels indessen durch eine Verfügung des BLW, in der Regel in Form einer Einzelbewilligung (Art. 15 lit. a PSMV) und ansonsten in Form einer Allgemeinverfügung (Art. 15 lit. b PSMV). Die Be­willigung gilt für ein Pflanzenschutzmittel in einer bestimmten Zusammensetzung, mit einem bestimmten Handelsnamen, für bestimmte Verwendungszwecke und einer bestimmten Herstellerin (Art. 14 Abs. 3 PSMV). Diese Bewilligung, wie auch ihr Widerruf oder ihre Änderung im Überprüfungsverfahren, sind daher unstreitig als Verfügungen zu qualifizieren.

6.2 Aus den Materialien zum NHG ergibt sich, dass das Beschwerderecht der Natur- und Heimatschutzverbände zusammen mit den übrigen Bestimmungen des ersten Abschnitts ein aufeinander abgestimmtes Ganzes bildet (Botschaft NHG, BBl 1965 III, 94), und der Gesetzgeber mit dieser Regelung die durch den neuen Verfassungsartikel (Art. 24^sexies aBV) geschaffenen Möglichkeiten voll ausschöpfen wollte (BBl 1965 III, 92 f.):

«Ein Grundsatz wies bei der Ausar­beitung des Gesetzesentwurfes von Anfang an den Weg: Die durch den neuen Verfassungsartikel geschaffenen Möglichkeiten, auf Bundesebene unsere Heimat in ihrer natürlichen Schönheit und ihrer geschichtlich gewachsenen Eigenart zu schützen und zu erhalten, ­sollten voll ausgeschöpft werden, soweit dies mit einer rechtlich zu ver­antwortenden Auslegung vereinbar war. Hiefür sprachen drei Gründe: Einmal war Artikel 24^sexies der Bundes­verfassung bewusst mit grosser Zurückhaltung formuliert worden, weil der Bund – mit Rücksicht auf den überlieferten föderalistischen Aufbau unseres Staates – so wenig als möglich in die Zuständigkeit der Kantone eingreifen | wollte (Art. 24sexies Abs. 1 BV). Ein zurückhaltend formulierter Verfassungsartikel darf aber nicht noch einschränkend ausgelegt werden, wenn er seiner Wirksamkeit nicht völlig ent­kleidet werden soll. Zum gleichen Schluss führt uns auch die starke Annahme der Verfassungsvorlage mit ­einem Volksmehr von rund 4 : 1 und allen Standesstimmen. Darin lag ein eindrücklicher Auftrag an den Gesetzgeber, seine Aufgabe mit Entschlossenheit und Konsequenz anzupacken. Schliesslich zwingt ihn hiezu die ständig zunehmende Dringlichkeit der Aufgabe: Die stürmische Entwicklung von Wirtschaft, Technik und Verkehr bedroht das Antlitz unserer Heimat jeden Tag stärker; sie lässt beim Schaffen von gesetzlichen Abwehrmitteln keine Zaghaftigkeit mehr zu.»

Bereits in der Botschaft zu ​Art. 24­^sexies BV vom 19. Mai 1961 (BBl 1961 I, 1111) hatte der Bundesrat den umfassenden Charakter des Auftrags zur Erhaltung und Schonung von Natur und Landschaft und dessen Rechtsverbindlichkeit hervorgehoben:

«Es ist sodann nicht einzusehen, weshalb der Bund nur auf einzelnen Sachgebieten durch in Bundesgesetzen enthaltene Natur- und Heimatschutzbestimmungen zur Schonung von Natur und Landschaft ausdrücklich verpflichtet sein soll, auf anderen Sachgebieten dagegen nicht. In dieser Beziehung schliesst der vorgeschlagene Absatz 2 zweifellos eine empfindliche Lücke, indem er die Beachtung des allgemeinen staatlichen Ziels des Schutzes von Natur und Heimat zur verbindlichen Bundespflicht erklärt. Absatz 2 ist demnach nicht eine blosse Programmbestimmung, sondern eine Norm mit rechtsverbindlichem Inhalt. Die Rechtsverbindlichkeit wird sich darin auswirken, dass der Bund in allen seinen zukünftigen Erlassen und bei sämtlichen in seine Kompetenz fallenden Massnahmen die Interessen des Natur- und Heimatschutzes zu berücksichtigen hat.»

Dies spricht für eine umfassende Zulassung der Verbandsbeschwerde im Bereich der bundesrechtlichen Zuständigkeiten, ohne Einschränkung auf raumbezogene Verfügungen.

6.3 Auch Sinn und Zweck der Verbandsbeschwerde sprechen gegen eine solche Einschränkung. Zwar steht diese nur gegen Verfügungen offen, die sich (potenziell) negativ auf Natur und Landschaft auswirken können. Dies ist typischerweise der Fall bei Anordnungen, die einen bestimmten, lokal begrenzten Raum betreffen. Denkbar sind aber auch Verfügungen ohne Beschränkung auf einen bestimmten, geografisch abgegrenzten Raum, die Schutzgüter des NHG tangieren, z. B. im Bereich des Artenschutzes oder beim Schutz beweglicher Naturobjekte und Kulturgüter (vgl. H. Rausch / A. Marti / A. Griffel / W.Haller, Umweltrecht: ein ­Lehrbuch, Zürich 2004, Rz. 494 f.). Es ist kein Grund ersichtlich, diese vom ­Anwendungsbereich der Verbands­beschwerde auszunehmen, wie gerade der vorliegend streitige Fall belegt: Da ein zugelassenes Pflanzenschutzmittel ohne weitere Bewilligung eingesetzt werden kann, müssen die potenziellen Auswirkungen auf schützenswerte ­Tier- und Pflanzenarten, die biologische ­Vielfalt und das Ökosystem schon im Zulassungsverfahren geprüft und vorsorglich begrenzt werden, sei es durch die Verweigerung bzw. den Widerruf der Bewilligung, sei es durch einschränkende Vorgaben zu Verwendungsart, -zeit und -ort. Der Zulassungsentscheid ist darauf ausgerichtet, dass die zugelassenen Pflanzenmittel in der Landwirtschaft verwendet und damit Stoffe mit einem potenziell erheblichen Schädigungspotenzial freigesetzt werden. Dabei beschränken sich die Auswirkungen nicht von vornherein auf bestimmte Gebiete, sondern können Böden, Gewässer und Lebensräume in der ganzen Schweiz betreffen. Dies verstärkt jedoch nur das Schutzbedürfnis und spricht somit nicht gegen, sondern für die Zulassung der Verbandsbeschwerde. Wie die ausdrückliche Vorschrift in Art. 18 Abs. 2 NHG zeigt, gehört der vorsorg­liche Schutz von Tieren und Pflanzen gegen Giftstoffe bei der Schädlingsbekämpfung zu den zentralen Anliegen des NHG. Der Ausschluss der Verbandsbeschwerde in diesem Bereich würde damit den Intentionen des Gesetzgebers klar widersprechen.

7. Das Departement macht weiter geltend, die gezielte Überprüfung von Pflanzenschutzmitteln erfolge in aufwändigen Verfahren, die rund eineinhalb Jahre dauerten. Die Zulassung von Umwelt- und Naturschutzorganisa­tionen zu diesen Verfahren würde das an der EU orientierte Wirkstoffüber­prüfungsverfahren beeinträchtigen bzw. in erheblichem Masse verzögern. Dies hätte zur Folge, dass die neusten Erkenntnisse betreffend die einzelnen Wirkstoffe nicht so zeitnah umgesetzt werden könnten, wie dies der Schutz von Gesundheit, Mensch und Tier er­fordere. Weiter könnte dadurch dem ­Naturschutz im Vergleich zu den übrigen Schutzgütern (Grundwasser-, Konsumenten-, Anwender- und Arbeiterschutz) ein übermässiges Gewicht verliehen werden. Schliesslich würde ein Präjudiz geschaffen für verschiedene weitere Zulassungsverfahren betreffend Pflanzenschutzmittel, Biozide, Arzneimittel, etc. Eine derartige massive Ausweitung des Verbandsbeschwerderechts bedürfte unbedingt einer demokratischen Legitimierung.

Diese Einwände sind unbehelflich: Das BLW kann unnötige Beweisanträge der Verbände ablehnen und das Verfahren durch Fristansetzung für Stellungnahmen straff führen. Im Übrigen haben die Verbände kein Interesse an der Verschleppung von Überprüfungsverfahren und werden sich der Umsetzung von neuen Erkenntnissen zum Schutz von Gesundheit, Natur und Umwelt kaum widersetzen, sondern allenfalls die Prüfung von weitergehenderen Massnahmen beantragen. Dies kann u.U. in ein zweites, nachgelagertes Verfahren verschoben werden; in ­dringenden Fällen können auch vorsorgliche Massnahmen während laufendem Verfahren angeordnet werden (Art. 3a PSMV).

Es entspricht einem bewussten Entscheid des Gesetzgebers, die Verbandsbeschwerde nur für die Interessen des Naturschutzes zuzulassen, um der «sprachlosen» Natur gebührende Berücksichtigung gegenüber den – i.d.R. durchschlagskräftigeren – Nutzinteres- | sen zu verschaffen (A. Griffel, Das Verbandsbeschwerderecht im Brennpunkt zwischen Nutz- und Schutzinteressen, URP 2006, 105). Die Zulassung der Verbandsbeschwerde zur Durchsetzung anderer Interessen bedürfte einer gesetzlichen Grundlage.

Vorliegend geht es indessen nicht um eine Ausweitung des Verbandsbeschwerderechts, sondern um dessen korrekte Anwendung. Wie dargelegt, steht den Naturschutzverbänden im Verfahren der Überprüfung von Pflanzenschutzmitteln die Beschwerdebefugnis nach Art. 12 NHG zu. Ob dies auch für die anderen vom Departement erwähnten Verfahren gilt, ist hier nicht zu entscheiden. […]