|«Kernkraftwerk Beznau II» Bundesverwaltungsgericht vom 24. November 2021
Ungerechtfertigte Verweigerung der Einsicht in amtliche Unterlagen zur Sicherheit von Kernkraftwerken
Abteilung I; Gutheissung mit Rückweisung an Vorinstanz; Akten-Nr. A-5133/2019
BGÖ 4 a; GKG 4, 5.
Ob eine spezialgesetzliche Norm einen Geheimhaltungsvorbehalt gegenüber dem Öffentlichkeitsprinzip darstellt, hängt nicht von der expliziten Erwähnung einer Geheimhaltungspflicht ab, sondern ist im Sinne eines materiellen Geheimnisbegriffs mittels Auslegung zu ermitteln. Die Güterkontrollgesetzgebung stellt einen solchen Geheimnisvorbehalt für Informationen dar, welche Güter betreffen, die der Exportkontrolle unterliegen und deren Preisgabe zur unkontrollierten Verbreitung solcher Güter beitragen würde (E. 5.3.2).
BGÖ 4.
Ein spezialgesetzlicher Vorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip führt nicht zu einem pauschalen Ausschluss des Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Vielmehr ist im Sinne eines differenzierten Einsichtsrechts für jedes Dokument bzw. jede Textpassage zu begründen, warum, inwiefern und in welchem Ausmass die Einsicht beschränkt wird (E. 5.3.3).
LTrans 4 a; LCB 4, 5.
La question de savoir si une norme légale spécifique constitue une réserve en matière de secret primant sur le principe de transparence ne dépend pas de la mention explicite d’une obligation de secret, mais doit être déterminée au moyen d’une interprétation au sens d’une notion matérielle de secret. La législation sur le contrôle des biens représente une telle réserve en matière de secret pour les informations concernant des biens soumis au contrôle des exportations et dont la divulgation contribuerait à la distribution incontrôlée de ces biens (consid. 5.3.2).
LTrans 4.
Une réserve légale spécifique primant sur le principe de transparence ne conduit pas à l’exclusion d’office de l’accès aux documents officiels. Il s’agit plutôt de justifier pour chaque document ou passage de texte pourquoi, dans quelle mesure et dans quelle proportion la consultation est limitée, au sens d’un droit de consultation différencié (consid. 5.3.3).
Die Beschwerdeführerin, eine Organisation im Bereich Umweltschutz, ersuchte beim Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI) um Einsicht in amtliche Dokumente zu sicherheitstechnischen Fragen über den Reaktordruckbehälter des Kernkraftwerks Beznau. Hinsichtlich eines Teils der Dokumente wurde in Absprache mit der Betreiberin des Kernkraftwerks eine teilweise Einsicht gewährt, womit sich die Beschwerdeführerin zufriedengab. Hinsichtlich eines anderen Teils der Dokumente wurde die Einsicht nicht in dem von der Beschwerdeführerin gewünschten Umfang gewährt. Diesbezüglich erhob die Beschwerdeführerin eine erste Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht. Diese wurde gutgeheissen und die Sache wurde zur Neubeurteilung gemäss den Vorgaben des Gerichts an die Vorinstanz zurückgewiesen. Im Rahmen der Neubeurteilung wurde eine weitergehende Einsicht gewährt, jedoch immer noch nicht in dem von der Beschwerdeführerin verlangten Ausmass. Insbesondere wurde die Einsicht in Dokumente verweigert, die aus Sicht der ENSI güterkontrollrechtlich relevant und mit einer Exportkontrollnummer gekennzeichnet waren. Gegen die entsprechende Verfügung erhob die Beschwerdeführerin erneut Beschwerde.
5.3.2.Es stellt sich im Weiteren die Frage, ob dem BGÖ – wie die Beschwerdegegnerin sowie die Vorinstanz ausführen – die Anwendung mit Hinweis auf das GKG versagt bleibt.
5.3.2.1.Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Dokumente C2 würden Informationen über die Entwicklung, Herstellung oder Anwendung von kerntechnischen Materialien, Anlagen oder Ausrüstungen enthalten, welche als Nukleargüter im Sinne des Kernenergiegesetzes vom 21. März 2003 (KEG, SR 732.1) zu klassieren seien und gerade nicht als sogenannte Dual-Use-Güter im Sinne des GKG. Das KEG wiederum stelle eine lex specialis zum GKG dar, welches demzufolge nicht zur Anwendung gelange. Im Weiteren begründe das GKG auch keinen Vorbehalt im Sinne des Art. 4 BGÖ, enthalte es doch keine spezifische Öffentlichkeitsregelung, die dem allgemeinen Zugangsrecht gemäss BGÖ vorgehen würde. Selbst wenn dem so wäre, so könne dadurch nicht eine generelle Zugangsverweigerung begründet werden, würde dadurch das BGÖ doch seines Gehaltes beraubt.
5.3.2.2.Sowohl die Vorinstanz als auch die Beschwerdegegnerin stellen sich im Wesentlichen auf den Standpunkt, das GKG stelle eine Spezialgesetzgebung im Sinne von Art. 4 BGÖ dar, weshalb jede Information, welche unter den Vorbehalt der Spezialbestimmungen falle, vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen sei. Sowohl das GKG als auch das KEG würden sodann sowohl den Zugang zu nuklearen Gütern und entsprechender Technologie als auch zu güter|kontrollrechtlich relevanter Information durch strenge Voraussetzungen einschränken und einem eingeschränkten Adressatenkreis vorbehalten. Der eingeschränkte Zugang erscheine deshalb im Hinblick auf dieses Ziel als geeignet und gerechtfertigt.
5.3.2.3.Mit der Einführung des BGÖ wurde das Öffentlichkeitsprinzip und damit der Grundsatz der «Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt» eingeführt. Damit soll die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung gefördert werden. Auf diese Weise trägt das BGÖ zur Information der Öffentlichkeit bei, indem es den Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährleistet (Art. 1 BGÖ). Jede Person hat grundsätzlich das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Damit stellt das BGÖ eine Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten auf (vgl. BGE 142 II 340 E. 2.2). Vorbehalten bleiben spezielle Bestimmungen anderer Bundesgesetze, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen (Art. 4 Bst. a BGÖ), oder die vom BGÖ abweichende Voraussetzungen für den Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen (Art. 4 Bst. b BGÖ). Dieser Vorbehalt von spezialgesetzlichen Regelungen gegenüber dem allgemeinen Zugangsrecht gemäss BGÖ hält den allgemein gültigen Grundsatz des Vorrangs der lex specialis ausdrücklich fest, wobei selbst ältere spezialgesetzliche Regelungen der allgemeinen Zugangsregelung des BGÖ vorgehen. Gemäss der – vorliegend insbesondere interessierenden – Bestimmung von Art. 4 Bst. a BGÖ sind Geheimhaltungsvorschriften aus sämtlichen Bereichen des Bundesrechts, mit denen einer Information Geheimnischarakter zugeschrieben wird, betroffen. Dabei erweist sich der Geheimnisbegriff des Art. 4 Bst. a BGÖ als ein materieller: Allein die Klassifizierung einer Information vermag nicht über den Geheimnischarakter im Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ zu entscheiden, wird diese doch nur als wichtiger Anhaltspunkt für die Beurteilung eines Zugangsgesuchs angesehen. So vermag denn selbst eine fehlende Klassifizierung den Geheimnischarakter einer Information nicht aufzuheben und eine Verwendung des Begriffs «Geheimnis» ist nicht erforderlich. Ob es sich bei einer Norm um eine Geheimhaltungsvorschrift im Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ handelt, ist sodann mittels Auslegung zu bestimmen (vgl. BGer vom 7. April 2020, 1C_299/2019, E. 3; zum Ganzen C. Stamm-Pfister, in: U. Maurer-Lambrou/G.-P. Blechta [Hg], Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz[DSG]/Öffentlichkeitsgesetz [BGÖ], 3. Aufl., Basel 2014, BGÖ 4 N 2, 5–7).
5.3.2.4.Das GKG bezweckt, doppelt verwendbare Güter, besondere militärische Güter sowie strategische Güter, welche Gegenstand internationaler Abkommen sind, zu kontrollieren (vgl. Art. 1 f. GKG). Zur Durchführung von internationalen Abkommen oder zur Unterstützung internationaler Kontrollmassnahmen können demnach insbesondere Bewilligungs- und Meldepflichten eingeführt, aber auch Überwachungsmassnahmen angeordnet werden. Diese Massnahmen zielen im Speziellen darauf ab, Forschung und Entwicklung, Herstellung, Lagerung, Weitergabe und Verwendung von Gütern zu kontrollieren, dies bei Ein-, Aus-, Durchfuhr und der Vermittlung von Gütern (vgl. Art. 4 f. GKG). Im Weiteren geht aus dem Gesetz der klare Wille des Gesetzgebers hervor, mit diesen Massnahmen eine unkontrollierte oder ungewollte Verbreitung der erwähnten Güter zu verhindern und zwar in Achtung von internationalen Konventionen (Art. 6 und 19 ff. GKG; vgl. Botschaft zum GKG vom 22. Februar 1995, BBl 1995 II 1302 ff.).
Die Vorinstanz führt detailliert und überzeugend aus, dass die vom Zugangsgesuch betroffenen Dokumente C2 – insofern als sie mit einer Exportkontrollnummer 0E001 (vgl. Art. 3 Abs. 2 GKV; immerhin sind auch die Reaktionsdruckbehälter selbst im Anhang 2 Teil 1 der GKV unter der Exportkontrollnummer 0A001 Bst. b aufgeführt und unterstehen damit der Bewilligungspflicht nach Art. 4 und 5 GKG) versehen wurden – und selbst die darin enthaltenen Informationen «Güter» im oben genannten Sinne darstellen. Der Zugang zu ihnen würde nämlich deren unkontrollierte Verbreitung unter nicht weiter überblickbaren Personenkreisen bedeuten und damit einer «Ausfuhr» im Sinne des Gesetzes entsprechen. Damit begründet die Vorinstanz nachvollziehbar, dass den enthaltenen Informationen betreffend Forschung, Entwicklung, Qualitätsprüfung der betroffenen Reaktionsdruckbehälter des Kernkraftwerks Beznau mit den dazugehörigen Methoden, etc. ein Geheimhaltungscharakter zukommt und diese infolge der vergebenen Exportkontrollnummern aufgrund des GKG als lex specialis vor dem unbeschränkten Zugang zu schützen sind. Derselbe Schluss ergibt sich – unter Einbezug dieser Überlegungen – aus Art. 6 GKG, der sodann auch entsprechende Informationen oder Dokumente der Bekanntgabe vorzuenthalten respektive zu schützen bezweckt, wenn durch deren Veröffentlichung eine Verletzung internationaler Abkommen drohen würde. Der diesbezüglichen Argumentation von Vorinstanz und Beschwerdegegnerin ist demnach zu folgen. Aufgrund der grundsätzlichen Zulässigkeit einer Begründung der Verfügung durch Bestimmungen des GKG – oder weiterer Spezialbestimmungen, beispielsweise des KEG (vgl. oben E. 5.3.1) – sind dessen entsprechenden Bestimmungen in die Erwägung einzubeziehen, selbst wenn das GKG keine expliziten Geheimhaltungsvorbehalte nennt.
5.3.3.In Bezug auf den differenzierten Zugang zu Dokumenten ist hingegen Folgendes festzuhalten:
5.3.3.1.Die Formulierung der gesetzlichen Bestimmung von Art. 4 BGÖ stellt klar, dass allein spezifische Bestimmungen anderer Bundesgesetze, welche spezielle Regelungen vorsehen, dem BGÖ – sowie dessen Ausnahmekatalog von Art. 7 BGÖ – vorgehen. Damit steht fest, dass durch eine gesetzliche Spezialbestimmung nicht das BGÖ an sich der Anwendung entzogen wird, sondern dass die spezielle Regelung den allgemeinen Bestimmungen des BGÖ einzig in ihrem eingegrenzten Wirkungsbereich Anwendung findet (vgl. BVGer vom 12. September 2019, A-6255/2018, E. 6.3).
|5.3.3.2.Wie aus den gemachten Ausführungen hervorgeht, handelt es sich beim Öffentlichkeitsprinzip um einen Grundsatz, der über dem gesamten Staats- und Verwaltungshandeln steht, wobei das BGÖ punktuelle Ausnahmetatbestände selber einräumt (Art. 7 BGÖ) oder solche in Verbindung mit Art. 4 BGÖ durch Spezialgesetzgebungen statuiert werden können. Der Gedanke der grundsätzlichen Öffentlichkeit und Zugänglichkeit von amtlichen Dokumenten bleibt deshalb auch angesichts spezialgesetzlicher Bestimmungen bestehen. Ansonsten könnte das Öffentlichkeitsprinzip jederzeit mit dem Verweis auf eine Spezialgesetzgebung seines Sinnes entleert werden.
Vorliegend steht angesichts der bereits anlässlich des Rückweisungsentscheides A-1432/2016 in den Dokumenten C2 erkannten Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse nicht der schrankenlose Zugang zur Debatte. Vielmehr stellt sich die Frage, inwiefern und in welchem Ausmass ein Zugang zu den Dokumenten gewährt werden kann, um das Öffentlichkeitsprinzip zu wahren. Um dies zu beantworten, hat das Bundesverwaltungsgericht der Vorinstanz im Rückweisungsentscheid vom 5. April 2017 aufgetragen, die zu schwärzenden Textpassagen oder Dokumente zu kommentieren beziehungsweise zu erläutern. Eine solche Erläuterung des Inhaltes der Dokumente C2 – allenfalls sogar unter einer gewissen Abstraktion durch die Bildung von Kategorien oder einer umschreibenden Begründung – ist ohne Weiteres möglich, ohne dass detaillierte Angaben zum Inhalt oder zur Funktionsweise von Methoden oder Technologien gemacht werden müssen. Es ist deshalb auch nicht ersichtlich, wie eine solche Kommentierung die Vorinstanz zu einer allfälligen Verletzung von Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnis drängen würde oder andere Informationen mit Geheimnischarakter im Sinne einer allfällig anwendbaren Spezialgesetzgebung preisgeben müsste. Gleiches gilt für die Anonymisierung von Personendaten oder Dokumentennummern. Aus diesem Grund ist die Vorinstanz anzuweisen, auch die von ihr mit Verweis auf die Güterkontrollgesetzgebung der Kommentierung der Dokumente C2 entzogenen Dokumente im Sinne der Anordnung des Bundesverwaltungsgerichts zu erläutern.
Aufgrund dieser Erkenntnisse kann sodann eine weitere Auseinandersetzung mit der Thematik des Vorranges von KEG oder GKG unterbleiben, da selbst allfällige sich darauf stützende Geheimhaltungsinteressen von den durch das Bundesverwaltungsgericht angeordneten Massnahmen nicht beeinträchtigt würden (vgl. oben).
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