«Sanktionsverfügung» Bundesverwaltungsgericht vom 23. August 2016

Aus den Erwägungen:

4. Zunächst ist ein Zugang zu den Akten nach dem Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) zu prüfen.

4.1 Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den ­Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (vgl. Art. 1 BGÖ), wodurch namentlich die Kontrolle über die Verwaltung verbessert und das Vertrauen der Bürger in die öffentlichen Institutionen gestärkt werden soll. Entsprechend dieser Zielsetzung kehrt es den früher geltenden Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit zugunsten des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips um und räumt, soweit es zur Anwendung kommt und keine Spezialbestimmung gemäss Art. 4 BGÖ vorliegt, jeder Person das Recht ein, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt solcher Dokumente zu erhalten (sog. Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimnisvorbehalt; vgl. Art. 6 Abs. 1 BGÖ; P. Mahon / O. Gonin, in: S. Brunner / L. Mader [Hg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, Bern 2008, BGÖ 6 N 11 ff.).

4.2 Gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 BGÖ gilt das Öffentlichkeitsgesetz nicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten aus einem Strafverfahren. Darunter fallen nach der Rechtsprechung des BVGer und herrschender Lehre auch Verwaltungsstrafverfahren und diesen vorgelagerte gerichtspoli- | zeiliche Ermittlungsverfahren (vgl. BVGer vom 28. Januar 2016, A-4186/2015, E. 7.4; C. Stamm-Pfister, in: U. Maurer-Lambrou / G. Blechta [Hg.], Basler Kommentar Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., Basel 2014, DSG 3 N 10). Die Verfügung der Vorinstanz gewährt teilweise Einsicht in die Endverfügung eines kartellrechtlichen Verfahrens, mit welcher Sanktionen nach Art. 49a KG ausgesprochen wurden. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts weisen solche Massnahmen gemäss Art. 49a KG einen strafrechtlichen bzw. strafrechts­ähnlichen Charakter auf (vgl. BGE 139 I 72 ff. E. 2.2.2). Dies bedeutet indes nicht, dass es sich beim Kartellrecht um Strafrecht handelt. Vielmehr ist das Kartellverfahren ein Administrativverfahren, welches strafrechtliche Aspekte aufweisen kann (vgl. BVGer vom 13. November 2015, B-3332/2012, E. 3.11.3). Als Verwaltungsverfahren untersteht es grundsätzlich dem Geltungsbereich des BGÖ (vgl. Art. 3 Abs. 1 lit. a Ziff. 5 BGÖ e contrario; BGer vom 26. Mai 2016, 2C_1065/2014, E. 4.2.5.2).

4.3 Art. 4 BGÖ statuiert sodann den Vorbehalt von Spezialbestimmungen zum Zugangsverfahren nach dem BGÖ. So bleiben spezielle Bestimmungen anderer Bundesgesetze vorbe­halten, die vom Öffentlichkeitsgesetz abweichende Voraussetzungen für den Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen (vgl. Art. 4 lit. b BGÖ). Solche Normen können entweder den ­Zugang bestimmter Tätigkeitsbereiche oder bestimmter Personen begünstigen, die vorbehaltlose öffentliche ­Zugänglichkeit bestimmter Informa­tionen garantieren, den Zugang enger als das BGÖ fassen oder spezifische Modalitäten für die Einsichtnahme festlegen. In der Lehre ist anerkannt, dass unter diese abweichenden, spe­zielleren Zugangsnormen insbesondere das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht gemäss Art. 8 DSG fällt (vgl. Art. 3 Abs. 2 BGÖ; B. Cottier, in: in: S. Brunner / L. Mader [Hg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, Bern 2008, BGÖ 4 N 13 und 16; C. Stamm-Pfister, BGÖ 3 N 30 und BGÖ 4 N 10 ff.). Wie noch zu zeigen sein wird (vgl. E. 6–10), sieht Art. 19 Abs. 1 lit. a DSG für Bundesorgane ein spezielles Auskunftsrecht im Falle einer Anfrage von Trägern gesetzlicher Aufgaben vor. Diese Bestimmung macht die Bekanntgabe von Daten nicht nur von spe­ziellen Voraussetzungen abhängig, sondern verlangt darüber hinaus, dass deren Bekanntgabe abgelehnt, eingeschränkt oder mit Auflagen verbunden wird, wenn wesentliche öffentliche Interessen oder schutzwürdige Interessen betroffener Personen dies verlangen oder dies aufgrund gesetzlicher Geheimhaltungspflichten oder besonderer Datenschutzvorschriften geboten erscheint (vgl. Art. 19 Abs. 4 DSG). Somit besteht eine spezielle Zugangsvorschrift, weshalb kein Raum für ein Zugangsgesuch nach dem Öffentlichkeitsgesetz bleibt.

Zudem bestimmt Art. 9 Abs. 2 BGÖ, dass Zugangsgesuche, die sich wie im vorliegenden Fall auf amtliche Dokumente beziehen, welche nicht anonymisiert werden können, ohnehin nach den Regeln von Art. 19 DSG zu beurteilen sind. Demnach ist der Zugang nach dieser Norm zu prüfen.

5. Gemäss Art. 44 Abs. 1 BV unterstützen Bund und Kantone einander in der Erfüllung ihrer Aufgaben und ­arbeiten zusammen. Art. 44 Abs. 2 BV hält weiter fest, dass sie sich gegen­seitig Amts- und Rechtshilfe leisten. Abs. 1 der genannten Bestimmung bringt die Solidarität zwischen Bund und Kantonen bzw. den Kantonen untereinander zum Ausdruck, welche nicht zuletzt Ausfluss des Rechtsprinzips der Bundestreue ist. Eine Rechtspflicht zu positivem Handeln lässt sich jedoch aus dem Grundsatz der Bundestreue nicht ableiten, soweit eine solche Pflicht nicht durch eine Rechtsnorm vorgesehen ist (vgl. BGE 125 II 152 ff. E. 4c/bb). Entsprechend lassen sich keine Ansprüche unmittelbar auf Art. 44 Abs. 1 BV abstützen. Dieser ­Bestimmung kommt aufgrund ihres programmatischen Charakters keine Justiziabilität zu; sie richtet sich vielmehr an den Verfassungs- und Gesetzgeber von Bund und Kantonen (vgl. R. Schweizer, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommen­tar, 3. Aufl., Zürich 2014, BV 44 N 6 f. und 11 f.). Zwar hält Abs. 2 derselben Bestimmung explizit fest, dass Bund und Kantone einander Amts- und Rechtshilfe leisten. Doch auch hierbei handelt es sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und einhelliger Meinung in der Lehre um ­einen allgemeinen Grundsatz, welcher der Konkretisierung in einer spezi­fischen gesetzlichen Vorschrift bedarf (BGer vom 13. August 2015, 1C_541/2014, E. 4.5, welches von allgemeinen Grundsätzen der Amtshilfe spricht; vgl. F. Bellanger, L’entraide administrative en Suisse, in: F. Bellanger / T. Tanquerel [Hg.], L’entraide administrative, Genf 2005, 9 f.; J.-F. ­Aubert, in: J.-F. Aubert / F. Mahon [Hg.], Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zürich 2003, BV 44 N 5; vgl. auch R. Schweizer, BV 44 N 32). Nach der Botschaft des Bundesrates enthält die Bestimmung lediglich eine beispielhafte Aufzählung von Gebieten der ­Zusammenarbeit (vgl. Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 1, 209).

Mit Art. 19 Abs. 1 lit. a DSG hat der Gesetzgeber eine spezifische Norm geschaffen, welche den verfassungsmässigen Grundsatz der gegenseitigen Amtshilfe zumindest für die informationelle Amtshilfe einer Bundesbehörde kon­kretisiert und damit eine Anspruchsgrundlage für ein Auskunftsbegehren darstellt (vgl. Botschaft vom 23. März 1988 zum Bundesgesetz über den Datenschutz [DSG; nachfolgend: Bot- | schaft zum DSG], BBl 1988 II 413, 469, welche bereits festhielt, dass Art. 19 DSG eine Art allgemeine Amts- und Rechtshilfebestimmung sowie Aus­führungsbestimmung zum allgemeinen Amtsgeheimnis darstelle). Entsprechend ist im Folgenden die Anwend­barkeit des Datenschutzgesetzes im Allgemeinen und von Art. 19 DSG im Besonderen zu prüfen.

6.

6.1 Gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. b DSG gilt das Datenschutzgesetz für das ­Bearbeiten von Daten natürlicher und juristischer Personen durch Bundes­organe. Als Daten bzw. Personendaten gelten dabei alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen (Art. 3 lit. a DSG). Deren Bekanntgabe, d. h. das Zugänglichmachen von Personendaten (Einsichtgewähren, Weitergeben oder Veröffent­lichen), stellt eine Form der Daten­bearbeitung dar (vgl. Art. 3 lit. e und f DSG). Das Auskunftsgesuch der Beschwerdegegnerin betrifft die Bekanntgabe der in der Verfügung enthaltenen Bezeichnungen der von Abreden betroffenen Projekten und die in diese Abreden involvierten Unternehmen. Damit hat es Personendaten von bestimmten juristischen Personen zum Gegenstand. Ebenso liegt durch das Zugänglichmachen dieser Informationen, d. h. die Einsichtgewährung und Weitergabe der Daten, eine Datenbe­arbeitung vor. Sodann ist die Wett­bewerbskommission ein Bundesorgan im Sinn von Art. 3 lit. h DSG (vgl. B. Rudin, Stämpflis Handkommentar Datenschutzgesetz [DSG], Bern 2015, DSG 3 N 45; U. Maurer-Lambrou / S. Kunz, Basler Kommentar DSG/BGÖ, DSG 2 N 3). Schliesslich ist kein Ausschlussgrund gemäss Art. 2 Abs. 2 DSG gegeben. Folglich gelangt das DSG auf das strittige Auskunftsgesuch zur Anwendung.

6.2 Gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a DSG dürfen Bundesorgane Personendaten selbst dann bekannt geben, wenn keine Rechtsgrundlage im Sinn von Art. 17 DSG besteht, sofern die Daten für den Empfänger im Einzelfall zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgabe unentbehrlich sind. Diese Ausnahme soll eine rationelle Verwaltungstätigkeit erlauben und die Erfüllung ge­setzlicher Aufgaben sicherstellen. Angesichts ihres Ausnahmecharakters kann sie jedoch nur im Einzelfall zur Anwendung gelangen und ist jeweils eng auszulegen (vgl. BVGer vom 10. April 2012, A-4467/2011, E. 8.2.2; J. Ehrensperger, Basler Kommentar DSG/BGÖ, DSG 19 N 21).

6.3 Im Folgenden gilt es die ein­zelnen Voraussetzungen von Art. 19 Abs. 1 lit. a DSG zu prüfen. Zunächst ist auf die Anforderungen an das Auskunftsersuchen an sich einzugehen (E. 7). Anschliessend ist zu prüfen, ob die ­Daten bzw. deren Bekanntgabe als unentbehrlich erscheinen (E. 8) und diese zur Erfüllung einer gesetzlichen Aufgabe benötigt werden (E. 9).

7.

7.1 Gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a DSG dürfen Personendaten nur bekannt gegeben werden, wenn es ein Ersuchen im Einzelfall betrifft. Dies ist der Fall, wenn die Daten für einen einmaligen Zweck bekannt gegeben werden, unabhängig davon, ob es sich um Daten einer oder mehrerer Personen handelt. Entscheidend ist, dass die Daten nicht regelmässig oder gar dauerhaft zur ­Erledigung einer gesetzlichen Aufgabe herangezogen werden (vgl. C. Mund, Stämpflis Handkommentar Daten­schutz­gesetz [DSG], Bern 2015, DSG 19 N 13; Ehrensperger, DSG 19 N 27). Sodann kann eine Daten­bekanntgabe nur auf eine konkrete ­Anfrage hin erfolgen. Die ersuchende Behörde muss gegenüber der angefragten Stelle den relevanten Sachverhalt darstellen, die gewünschten Auskünfte und Unterlagen konkret bezeichnen und den Grund des Gesuchs nennen; Anfragen ohne präzisen Anlass oder konkrete Fragestellung (sog. «fishing expeditions») sind nicht zu­lässig (vgl. BGE 125 II 65 ff. E. 6a und b/aa; 128 II 407 ff. E. 5.2.1 und 6.3.1; vgl. für die internationale Amtshilfe in Steuersachen: BGE 139 II 404 ff. E. 7.2.2 f.; Y. Jöhri, in: D. Rosenthal / Y. Jöhri, Handkommmentar zum Datenschutzgesetz, 2. Aufl., Zürich 2015, DSG 19 N 25).

7.2 Im vorliegenden Fall liegt eine konkrete Anfrage vor. So verlangte die Beschwerdegegnerin mit ihrem Gesuch vom 27. September 2013 Einsicht in die Sanktionsverfügung. Damit bezeichnete sie nicht nur genau die verlangten Unterlagen, sondern umriss zugleich den Kreis der davon betrof­fenen (juristischen) Personen bzw. ­deren Personendaten. Zudem legte die Beschwerdegegnerin dar, dass sie die Personendaten benötige, um ihr Vergabeverfahren und dessen Kontrollmechanismen zu überprüfen, vergaberechtliche Sanktionen durchzusetzen und allfällige zivilrechtliche Ansprüche gegen die in der Sanktionsver­fügung geahndeten Unternehmen zu prüfen. Aus dem Gesuch und dessen Begründung folgt weiter, dass die einverlangten Daten nur für einen einmaligen Zweck bekannt gegeben werden sollen. Folglich handelt es sich um eine Anfrage im Einzelfall.

8. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die ersuchten Daten zur Erfüllung der drei von der Beschwerdegegnerin angeführten Aufgaben unentbehrlich sind.

8.1 Die Voraussetzung der Unentbehrlichkeit ist gegeben, wenn die ­Aufgabe ohne die Datenbekanntgabe überhaupt nicht erfüllt werden könnte. Eine bloss verbesserte oder effizientere Aufgabenerfüllung kann hingegen nie als Rechtfertigung für eine Auskunftserteilung dienen (vgl. BVGer vom 10. April 2012, A-4467/2011, E. 8.2.2.1; Ehrensperger, DSG 19 N 26; Mund, DSG 19 N 13).

8.2

8.2.1 Die Beschwerdegegnerin begründet ihr Gesuch mit ihrem In­teresse | an der Überprüfung und allfäl­ligen ­Anpassung des Vergabeverfahrens und dessen Kontrollmechanismen. Hierfür benötige sie umfassende Kenntnis der in der Sanktionsverfügung erwähnten Submissionsabsprachen.

8.2.2 Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass die Bekanntgabe der Sank­tionsverfügung mit den Namen der an Absprachen beteiligten Unternehmen sowie die Bezeichnung der davon betroffenen Submissionen nicht notwendig sei, um das Vergabeverfahren und dessen Kontrollmechanismen zu überprüfen. Vielmehr sei hierfür die publizierte, anonymisierte Fassung ausreichend, weshalb die Voraussetzung der Unentbehrlichkeit der Datenweitergabe nicht erfüllt sei.

8.2.3 Wie die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung zu Recht ausführt, ist eine (vollständige) Bekanntgabe der Verfügung zur Überprüfung des Vergabeverfahrens nicht notwendig. Denn einerseits ergibt sich aus der anonymisierten, öffentlich zugäng­lichen Verfügung hinreichend deutlich, wie die involvierten Unternehmen auf die verschiedenen Vergabeverfahren einwirkten. Hierzu müssen die Bezeichnungen der betroffenen Vergaben nicht bekannt sein. Andererseits enthält die Sanktionsverfügung zahlreiche Informationen und Hinweise zur Schaffung zusätzlichen Wettbewerbs, zu Submissionabsprachen begünstigenden Umständen sowie Angaben der Selbstanzeigerin zur Vorgehensweise der Kartellanten, etc. Damit liegen der Beschwerdegegnerin bereits ausreichende Informationen vor, um ihr Vergabeverfahren zu überprüfen. Eine Datenbekanntgabe ist dazu nicht erforderlich.

8.3

[8.3.1–8.3.4 Ausführungen zur Submissionsverordnung des Kantons Zürich vom 1. Januar 2004).

8.3.5 Zusammengefasst sind die Daten zur Überprüfung und Anordnung vergaberechtlicher Sanktionen unentbehrlich. Unentbehrlich ist jedoch nur die Bekanntgabe von Auszügen aus der Sanktionsverfügung, welche von ­unzulässigen Wettbewerbsabreden ­betroffene Ausschreibungen zum Gegenstand haben, in denen die Beschwerdegegnerin die zuständige Beschaffungsstelle war.

8.4

8.4.1 Schliesslich ersucht die Beschwerdegegnerin um Datenbekanntgabe zur Prüfung allfälliger Zivilforderungen gegen die geahndeten Unternehmen. In der Beschwerdeantwort legt sie zudem dar, dass es auch um die Durchsetzung allfälliger Schadenersatzansprüche gehe.

8.4.2 Im vorliegenden Fall steht aus­ser Frage, dass die nachgesuchten ­Daten zur Prüfung und Durchsetzung allfälliger zivilrechtlicher Ansprüche notwendig sind. Denn für die Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen müssen nebst dem erlittenen Schaden auch die ersatzpflichtigen Personen bekannt sein. Daran ver­mögen auch die im Zivilprozessrecht mit der unbezifferten Forderungsklage bzw. sog. Stufenklage ­gemäss Art. 85 ZPO gegenüber der ­Leistungsklage vorgesehenen Erleichterungen nichts zu ändern. Denn auch eine Stufenklage setzt voraus, dass dem Kläger zumindest die Person des Ersatzpflichtigen bekannt ist und gegenüber dem Ersatzpflichtigen ein privatrecht­licher Informationsanspruch besteht, dessen Durchsetzung letztlich die Bezifferung der Forderung ermöglicht (vgl. zum Ganzen: D. Füllemann, in: T. Sutter-Somm / F. Hasenböhler / C. Leuenberger [Hg.], ZPO – Schweizerische Zivilprozessordnung, Kommentar, Zürich 2011, ZPO 85 N 4; P. Oberhammer, Basler Kommentar Schweizerische ­Zivilprozessordnung, Basel 2010, ZPO 85 N 13 f). Weder das eine noch das andere ist vorliegend der Fall, weshalb die Beschwerdegegnerin zwingend auf die Daten angewiesen ist, um allfällige zivilrechtliche Ansprüche prüfen zu können.

8.4.3 Die Daten aus der Sanktionsverfügung sind jedoch nur insoweit unentbehrlich, als diese Vergabever­fahren betreffen, in denen die Beschwerdegegnerin die Vergabestelle war. Denn nur in diesen Fällen kann es zu einer Schädigung der Beschwerdegegnerin bzw. einem ineffizienten ­Einsatz ihrer öffentlichen Mittel gekommen sein. Zu Recht hat deshalb die Vorinstanz die Einsicht auf jene ­Daten beschränkt, welche die Vergabestelle direkt betreffen.

8.5 Die Voraussetzung der Unentbehrlichkeit bezieht sich jedoch nicht nur auf die Daten (im Hinblick auf die Aufgabenerfüllung), sondern auch auf den Vorgang der Datenbekanntgabe. Denn wie bereits oben dargelegt wurde, ist dieses Erfordernis erfüllt, wenn die gesetzliche Aufgabe ohne die Datenbekanntgabe überhaupt nicht ­erfüllt werden kann (vgl. Botschaft zum DSG, BBl 1988 II 413, 470, wonach die Bekanntgabe von Personendaten nur zulässig ist, «wenn der ­Empfänger sonst seine gesetzliche Aufgabe überhaupt nicht erfüllen könnte»; vgl. Y. Jöhri, DSG 19 N 24; C. L. Wasmer, in: N. Passadelis / D. Rosen­thal / H. Thür [Hg.], Datenschutzrecht, Basel 2015, N 3.164). Das Auskunftsersuchen darf somit nicht den einfacheren oder praktikableren Weg darstellen, um an die ersuchte Information zu gelangen (Y. Jöhri, DSG 19 N 24). Daraus folgt, dass eine Datenbekanntgabe solange zulässig sein muss, als keine andere Möglichkeit besteht oder das Auskunftsersuchen zumindest nicht als die einfachere Möglichkeit gilt, um an die erforderlichen Daten zu gelangen. Deshalb ist im Folgenden (E. 8.6–8.9) zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin auch auf anderem Wege, an die erforderlichen Daten hätte gelangen können bzw. nach wie vor gelangen kann und somit eine ­Datenbekanntgabe als entbehrlich erscheint.

8.6 An erster Stelle ist der Zugang zu den Daten über einen Verfahrensbei- | tritt zum kartellrechtlichen Untersuchungsverfahren zu prüfen.

8.6.1 Die Beschwerdeführerin be­streitet, dass das Erfordernis der ­Unentbehrlichkeit gegeben sei, da die ­Beschwerdegegnerin gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. a KG ein Gesuch um Betei­ligung an der Untersuchung bei der Vorinstanz hätte stellen und auf diese Weise Zugang zu den relevanten Daten hätte erlangen können. Denn der ­Verfahrensbeitritt diene gerade dem Zweck, dass sich potentiell geschädigte Personen als Verfahrensparteien die notwendigen Erkenntnisse beschaffen können. Da die Beschwerdegegnerin von einem Verfahrensbeitritt abgesehen habe, könne es nun nicht angehen, dass sie ihr Versäumnis nachträglich über das Datenschutzgesetz heile.

8.6.2 Nach Ansicht der Vorinstanz bezwecke die Datenbekanntgabe nicht, nachträglich einen allfällig versäumten Verfahrensbeitritt zum Kartellverfahren (Art. 43 KG) zu heilen. Die von der Beschwerdeführerin angeführte Bestimmung gelte nur während eines Kartellverfahrens und nicht danach, weshalb ein Beitritt zum jetzigen Zeitpunkt nicht mehr verlangt werden könne. Zudem hätte die Beschwerdegegnerin hierfür zunächst ein Gesuch um Verfahrensbeitritt stellen müssen, dessen Gutheissung nicht ohne Weiteres festgestanden hätte, zumal die Vorinstanz bis heute noch nie eine poten­tiell geschädigte Person zu einem Verfahren gemäss Art. 5 KG zugelassen habe.

8.6.3 Gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. a KG können (Dritt-)Personen, die aufgrund der Wettbewerbsbeschränkung in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindert sind, um Beteiligung an der Untersuchung einer Wettbewerbsbeschränkung ersuchen. Die Beschwerdeführerin übersieht jedoch, dass diese Bestimmung nur Personen erfasst, deren Möglichkeiten beeinträchtigt sind, sich am freien Spiel von Angebot und Nachfrage zu beteiligen oder ihre bisherige Tätigkeit im Wettbewerb fortzuführen (vgl. S. Bilger, Basler Kommentar zum Kartellgesetz, Basel 2010, KG 43 N 11 f.). Dies trifft insbesondere auf Konkurrenten, Abnehmer und Lieferanten der an einer Wettbewerbsbeschränkung unmittelbar beteiligten Unternehmen zu, nicht jedoch auf Konsumenten (vgl. R. Kuster, Stämpflis Handkommentar Kartellgesetz, Bern 2007, KG 43 N 5 und 7). Die Funktion der Beschwerdegegnerin im Rahmen einer Vergabe gleicht hingegen derjenigen des Konsumenten, tritt sie doch als Nachfragerin auf dem von ihr geschaffenen Beschaffungsmarkt auf. Folglich beteiligt sie sich weder am Wettbewerb noch wird sie in der Aufnahme oder Ausübung desselben behindert. Deshalb wäre im vorliegenden Fall ein Beitritt der ­Beschwerdegegnerin zum Untersuchungsverfahren gestützt auf Art. 43 Abs. 1 lit. a KG wohl ausgeschlossen gewesen. Ohnehin wäre durch einen Verfahrensbeitritt noch nichts zur allfälligen Parteistellung der Beschwerdegegnerin gesagt gewesen, da gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung aus der Teilnahmeberechtigung allein nicht auf die Parteistellung geschlossen werden kann (vgl. BGE 139 II 328 ff. E. 4.3). Vielmehr ist für die Einräumung der Parteistellung und ­infolgedessen für die damit verbundenen Parteirechte – wie die Akten­einsicht – entscheidend, dass dem Verfahrensbeteiligten die Beschwerde­befugnis zukommt (vgl. Art. 6 i.V.m. Art. 48 VwVG; vgl. Bilger, KG 43 N 22 m.w.H.; P. Borens, Die Rechtsstellung Dritter im Kartellverwaltungsverfahren der Europäischen Gemeinschaft und der Schweiz, Basel 2000, 218; so bereits der Entscheid der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen vom 25. April 1997, RPW 1997, 243 ff.). Wie es sich damit verhält, kann jedoch angesichts der fehlenden Möglichkeit eines Verfahrensbeitritts von vorn­herein offen bleiben. Es bleibt festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin auf diesem Weg nicht an die ersuchten Daten gelangen konnte.

8.7 Sodann ist ein Verfahrensbeitritt zum kartellrechtlichen Untersuchungs­verfahren nach den Regeln des Verwaltungsverfahrensgesetzes zu prüfen. Das Kartellgesetz definiert den Kreis der am Untersuchungsverfahren teilnahmebefugten Drittpersonen abschliessend (vgl. Bilger, KG 43 N 9 und 21). Da die kartellrechtlichen ­Verfahrensbestimmungen Vorrang vor den Regeln des Verwaltungsverfahrensgesetzes geniessen (vgl. Art. 39 KG), wäre ein Verfahrensbeitritt zum kartellrechtlichen Untersuchungsverfahren und die Einräumung der Parteistellung gestützt auf die allgemeinen verfahrensrechtlichen Bestimmungen von Art. 6 i.V.m. Art. 48 VwVG nicht möglich gewesen. Auch insoweit bestand somit keine Möglichkeit, über einen Verfahrensbeitritt und die Stellung eines Akteneinsichtsgesuchs an die benötigten Daten zu gelangen.

8.8 Ferner bestünde für das Opfer ­eines Submissionskartells die Möglichkeit, Strafanzeige wegen Submis­sionsbetrugs gemäss Art. 146 des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 (StGB, SR 311.0) gegen Unbekannt einzureichen.

8.8.1 Wird ein Strafverfahren eröffnet, kann die Untersuchungsbehörde die benötigten Akten aus dem kartellrechtlichen Untersuchungsverfahren auf dem Wege der Rechtshilfe beiziehen. Gemäss Art. 44 StPO sind die ­Behörden des Bundes und der Kantone zur Rechtshilfe verpflichtet, wenn Straftaten nach dem Bundesrecht in Anwendung der Strafprozessordnung verfolgt und beurteilt werden. Diese Pflicht zur gegenseitigen Rechtshilfe, wozu insbesondere auch die Übermittlung von Akten gehört, besteht grundsätzlich vorbehaltlos (vgl. A. Donatsch, in: A. Donatsch / T. Hansjakob / V. Lie- | ber [Hg.], Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung, 2. Aufl., Zürich 2014, StPO 194 N 14 und 20).

8.8.2 Konstituiert sich nun das Opfer des Submissionskartells als Privatstraf­kläger im Strafverfahren (Art. 115 und Art. 118 f. i.V.m. Art. 104 Abs. 1 lit. b der StPO), kann dieses seinen Anspruch auf rechtliches Gehör geltend machen, um auf diesem Weg Zugang zu den benötigten Daten zu erhalten (vgl. auch Art. 101 Abs. 2 StPO, ­wonach andere Behörden die Akten ­einsehen können, wenn sie diese für die Bearbeitung hängiger Zivil-, Straf- oder Verwaltungsverfahren benötigen und der Einsichtnahme keine über­wiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen). Obwohl die Strafbarkeit des Submissionsbetrugs nicht eindeutig geklärt ist und eine Bestrafung von Submissionsabsprachen in der Regel am rechtsgenüglichen Nachweis des Vermögensschadens scheitern dürfte (vgl. C. Heitz, Die Sanktionierung von Submissionsabsprachen, Zürich 2008, 189 f.; A. Weber, Submissionsabsprachen im Lichte des schweizerischen Straf- und Wettbewerbsrechts, 2014, 39 und 56 ff., gefunden unter: < www.binderlegal.ch/uploads/media/Submissionsabrede.pdf>, abgerufen am 14. Januar 2016), steht dies der Einleitung eines Strafverfahrens durch die Staats­anwaltschaft nicht von vornherein entgegen, womit die Ausübung des Akteneinsichtsrechts grundsätzlich möglich ist (vgl. P. Galli / A. Moser / E. Lang / S. Steiner, Praxis des öffentlichen ­Beschaffungsrechts, 3. Aufl., Zürich 2013, N 1175, mit Ausführungen zu einem Strafverfahren der Tessiner Staatsanwaltschaft, die wegen Betrugs und Urkundenfälschung gegen ein Submissionskartell von Strassenbaufirmen ermittelte). Vor dem Hintergrund der äusserst geringen Erfolgsaussichten eines Strafverfahrens ist es jedoch nicht angebracht, von der ­Beschwerdegegnerin die Einreichung einer Strafanzeige zwecks Einleitung eines Untersuchungsverfahrens zu ­verlangen, nur um an die benötigen Daten zu kommen, zumal die Beschwerdegegnerin im vorliegenden Fall gar keine strafrechtliche Sank­tionierung der betreffenden Unternehmen anstrebt. Ein solches Vorgehen liefe auf eine massive Verschwendung von staatlichen Ressourcen hinaus und stellte einen zweckentfremdeten Gebrauch des Strafanzeigerechts dar (vgl. aber L. Droese, Die Akteneinsicht des Geschädigten in der Strafunter­suchung vor dem Hintergrund zivilprozessualer Informationsinteressen, in: Luzerner Beiträge zur Rechtswissenschaft, Bd. 24, 2008, 269 ff., 277 f., wonach eine Strafanzeige wegen eines Offizialdelikts – selbst wenn diese ­ausschliesslich zivilprozessualen In­for­mationsinteressen geschuldet ist – nicht wegen Rechtsmissbrauchs unwirksam sein kann und die Nutzung des Akteneinsichtsrechts zu zivilprozessualen Zwecken einen zulässigen Rechtsgebrauch darstelle). Demnach ist die Erstattung einer Strafanzeige zur Beschaffung der benötigten Daten im konkreten Fall unzumutbar.

8.8.3 Hinzu kommt, dass ein Auskunftsgesuch nach dem Datenschutzgesetz gegenüber der Akteneinsicht im Strafverfahren im Übrigen auch nicht als die einfachere Möglichkeit erscheint, um an die benötigten Daten zu gelangen. Denn während sowohl im einen wie auch im anderen Fall keine wesentlichen bzw. überwiegenden ­öffentlichen oder privaten Interessen einer Einsichtnahme entgegenstehen dürfen (Art. 19 Abs. 4 lit. a DSG und Art. 108 Abs. 1 lit. b StPO; vgl. auch Art. 102 Abs. 2 StPO), hat ein Amtshilfeersuchen darüber hinaus weiteren Voraussetzungen zu genügen. So muss dieses zudem in Erfüllung einer gesetzlichen Aufgabe erfolgen und es dürfen keine gesetzliche Geheim­haltungspflichten oder besondere ­Datenschutzbestimmungen einer Datenbekanntgabe entgegenstehen (vgl. Art. 19 Abs. 4 lit. b DSG).

8.8.4 Zusammengefasst kann von der Beschwerdegegnerin weder die Ein­leitung eines Strafverfahrens verlangt werden noch erscheint die Datenbekanntgabe als einfacherer Weg, um an die benötigten Daten zu gelangen. Insofern ist die Beschwerdegegnerin auf die Datenbekanntgabe angewiesen.

8.9 Weiter stellt sich die Frage, ob die Beschwerdegegnerin gestützt auf die verfassungsrechtlichen Verfahrensgarantien um Akteneinsicht ersuchen könnte.

8.9.1 In der Rechtsprechung und Lehre ist anerkannt, dass eine recht­suchende Person auch ausserhalb ­eines Verfahrens einen direkt aus Art. 29 Abs. 2 BV fliessenden Anspruch auf Akteneinsicht geltend machen kann, sofern sie ein besonderes, schutzwürdiges Interesse daran glaubhaft macht und keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Das schutzwürdige Interesse kann sich aus der Betroffenheit in einem spezifischen Freiheitsrecht oder aus einer speziellen Sachnähe ergeben. Ebenso liegt es vor, wenn ein in Aussicht genommenes Verfahren, wie ein Entschädigungs-, Rehabilitations- oder Revisionsprozess, sinnvollerweise nur in Kenntnis der Akten eingeleitet werden kann (vgl. BGE 129 I 249 ff. E. 5.2; BGer vom 17. Februar 2006, 1A.253/2005, E. 3.6.2; A. Kölz / I. Häner / M. Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013, N 503; J. P. Müller / M. Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Zürich 2008, 873 f.; G. Steinmann, Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich 2014, BV 29 N 54; A. Moser / M. Beusch / L. Kneubühler, Prozessieren vor dem Bun­deserwaltungsgericht, 2. Aufl., Basel 2013, N 3.92). Soweit in der bisherigen Rechtsprechung die Akteneinsicht | mit der Einleitung eines nachfolgenden Verfahrens begründet wurde, handelte es sich dabei ausschliesslich um natürliche Personen oder juristische Personen des Privatrechts, welche auf die verlangte Akteneinsicht offensichtlich angewiesen waren (vgl. Urteil 1A.253/2005, E. 3.6.4, wo das BGer ein Akteneinsichtsgesuch ablehnte, da dieses mit Blick auf die verfolgten Abklärungszwecke und die Einleitung ­eines Staatshaftungsverfahrens nicht notwendig war).

8.9.2 Dies ist vorliegend gerade nicht der Fall, steht einem Gemeinwesen doch grundsätzlich die Möglichkeit ­offen, gestützt auf Art. 19 Abs. 1 lit. a DSG ein Amtshilfeersuchen an die ­zuständige Behörde zu richten und die für die Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben erforderlichen Informationen anzufordern. Zudem konkretisiert die vorliegend zu prüfende Bestimmung von Art. 19 Abs. 1 lit. a DSG in Form der informationellen Amtshilfe das verfassungsrechtlich garantierten Akteneinsichtsrecht für ein Gemeinwesen oder die mit gesetzlichen Aufgaben betrauten Personen. Folglich handelt es sich um die speziellere, auf den Vorgang der amtshilfeweisen Daten­bekanntgabe zugeschnittene und damit einschlägige Regelung. Diese stellt im Übrigen strenge Anforderungen an die ersuchende Behörde, die über die Voraussetzungen des allgemeinen verfassungsrechtlichen Anspruchs hinausgehen. Mithin erscheint die Datenbekanntgabe für die Beschwerdegegnerin nicht als einfacherer Weg, um an die benötigen Daten zu gelangen. Dass die Beschwerdegegnerin ihr Begehren nicht auf Art. 29 Abs. 2 BV stützte, kann ihr deshalb nicht zum Nachteil gereichen. Vielmehr erscheint die ­Datenbekanntgabe gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a DSG dennoch als unentbehrlich.

8.9.3 Schliesslich fällt ein Zugang zu den vorliegend benötigten Daten gestützt auf das BGÖ ausser Betracht, da mit Art. 19 Abs. 1 lit. a DSG eine spezielle Zugangsbestimmung besteht, die Vorrang geniesst (vgl. Art. 4 lit. b BGÖ). Im Übrigen richtete sich das vorliegende Zugangsgesuch zufolge des Verweises in Art. 9 Abs. 2 BGÖ ebenfalls nach Art. 19 DSG und damit nach denselben Regeln eines Datenherausgabegesuchs gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a DSG (vgl. vorne E. 4.3). ­Damit stellt das Auskunftsersuchen nach dem Datenschutzgesetz für die Beschwerdegegnerin keinen einfacheren Weg dar, um an die erforderlichen Daten zu gelangen.

8.10 Demnach bestehen für die Beschwerdegegnerin keine anderen, zumutbaren Möglichkeiten, um an die ersuchten Daten zu gelangen. Folglich ist die Datenbekanntgabe unentbehrlich für die Beurteilung und Anordnung vergaberechtlicher Sanktionen sowie für die Prüfung und Durch­setzung von allfälligen zivilrechtlichen Ansprüchen der Beschwerdegegnerin.

9. Weiter gilt es zu prüfen, ob die von der Beschwerdegegnerin angeführten Aufgaben und Ziele, welche sie mit der Datenbekanntgabe verfolgt, als gesetzliche Aufgaben zu qualifi­zieren sind.

9.1 Soweit die Beschwerdegegnerin mit ihrem Gesuch die Überprüfung und allfällige Anpassung des Vergabeverfahrens beabsichtigt, braucht nicht geprüft zu werden, ob es sich dabei um eine gesetzliche Aufgabe handelt. Denn wie bereits dargelegt wurde (vgl. vorne E. 8.2), sind die Daten zur Er­füllung dieser Aufgaben entbehrlich, womit es bereits an einer Voraussetzung der Datenbekanntgabe gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a DSG mangelt.

9.2 Das zweite Anliegen, die Prüfung und Anordnung vergaberechtlicher Sanktionen, stellt hingegen eine gesetzliche Aufgabe der Beschwerdegegnerin dar. Denn die revidierte Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 verlangt, dass die Kantone die Einhaltung der Vergabebestimmung sowohl vor als auch nach dem Zuschlag überwachen und Sanktionen für den Fall der Verletzung von Vergabestimmungen vorsehen […].

9.3 Schliesslich ist das dritte An­liegen, die Beurteilung allfälliger Zi­vilforderungen und Durchsetzung von Schadenersatzansprüchen zu prüfen.

[…]

9.3.2

9.3.2.1 Art. 43a BV definiert für die Eidgenossenschaft die Grundsätze für die Zuweisung sowie Erfüllung staat­licher Aufgaben. Die Bestimmung sieht insbesondere vor, dass staatliche Aufgaben bedarfsgerecht und wirtschaftlich erfüllt werden müssen (vgl. Art. 43a Abs. 5 BV). Dabei handelt es sich um Grundprinzipien, die sowohl an den Gesetzgeber als auch an die Vollzugsbehörden gerichtet sind und deshalb bei der Erfüllung staatlicher Aufgaben berücksichtigt werden müssen. Sie sind im gesamten Gefüge des Bundesstaates, mittelbar sogar bis auf Stufe der Gemeinden, zu beachten (vgl. R. J. Schweizer / L. Müller, Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich 2014, BV 43a N 5 f.). Das Kriterium der Wirtschaftlichkeit verlangt vom Gemeinwesen, dass einerseits die von ihm angestrebten Wirkungen tat­sächlich erreicht werden können und andererseits die Leistungen zu möglichst geringen volkswirtschaftlichen Kosten erbracht werden (vgl. G. Biaggini, Basler Kommentar Bundesverfassung, Basel 2015, BV 43a N 40). Diese Ausführungen erhellen bereits, dass ein Gemeinwesen bei der Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben seine ­finanziellen Mittel effizient einzusetzen hat, um die Kosten für die All­gemeinheit möglichst gering zu halten. Verlangt wird ein schonender Umgang mit Steuergeldern, welcher u.a. auch die Rückforderung zu hoher, getätigter Ausgaben miteinschliesst. Da- | mit stellt der haushälterische Umgang mit Steuergeldern eine gesetzliche, aus den Verfassungsgrundsätzen flies­sende Aufgabe dar, welche insbe­sondere mittels Prüfung und Durch­setzung allfälliger Zivilansprüche ­gegenüber Unternehmen, die das Gemeinwesen mit Submissionsabsprachen geschädigt haben, zu erreichen ist.

[…]

9.3.3 Insgesamt besteht damit eine gesetzliche Aufgabe, welche vom Gemeinwesen im Rahmen der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung auch die Prüfung und Durch­setzung von zivilrechtlichen Ansprüchen gegenüber den Teilnehmern ­eines Submissionskartells verlangt, um den aus überhöhten Zuschlags­preisen resultierenden Schaden zu kompensieren. Es handelt sich um eine gesetzliche Aufgabe von entscheidender Bedeutung.

9.3.4 Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die Datenbekanntgabe erfolge nicht aufgrund einer gesetz­lichen Aufgabe, da sich die Beschwerdegegnerin beim Sammeln von Beweismitteln zur Verfolgung von zivilrechtlichen Ansprüchen auf dem Boden des Privatrechts bewege und demzufolge wie eine Privatperson handle, kann ihr nicht gefolgt werden. Wie soeben dargelegt wurde, handelt es sich dabei um eine gesetzliche ­Aufgabe. Daran vermag auch die Rechtsnatur allfälliger von der Beschwerdegegnerin zur Erfüllung dieser Auf­gaben eingesetzter oder noch einzusetzender verfahrensrechtlicher Mittel, wie die Einleitung einer Schadenersatzklage, nichts zu ändern.

10. Zusammengefasst sind die Voraussetzungen für eine Datenbekanntgabe gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a DSG somit sowohl mit Bezug auf die Be­urteilung und Anordnung vergaberechtlicher Sanktionen als auch die Prüfung und Durchsetzung allfälliger zivilrechtlicher Ansprüche erfüllt.

11.

11.1 Weiter bleibt zu prüfen, ob einer allfälligen Datenbekanntgabe Schranken gesetzt sind. So sieht Art. 19 Abs. 4 lit. b DSG vor, dass das Bundesorgan die Datenbekanntgabe ablehnt, einschränkt oder mit Auflagen verbindet, wenn gesetzliche Geheimhaltungspflichten oder besondere Datenschutzvorschriften es verlangen. Folglich ­entbindet das Datenschutzgesetz das ­angefragte Bundesorgan nicht vom Amtsgeheimnis oder anderen speziellen Geheimhaltungspflichten. Vielmehr muss im Einzelfall mittels Ge­setzesauslegung geprüft werden, ob eine spezialgesetzliche Regelung die Geheimhaltungspflicht aufhebt und ob eine datenschutzrechtliche Bestimmung einer Datenbekanntgabe entgegensteht (vgl. Ehrensperger, DSG 19 N 66 m.w.H.). Art. 19 DSG stellt eine Ausführungsbestimmung zum allgemeinen Amtsgeheimnis dar (vgl. vorne E. 5). Entsprechend wird in jenen ­Bereichen, in denen eine Amtshilfeleistung zulässig ist und die Voraussetzungen von Art. 19 DSG erfüllt sind, das Amtsgeheimnis durch eine Datenbekanntgabe nicht verletzt (vgl. J. Simon, Amtshilfe – Allgemeine Verpflichtungen, Schranken und Grundsätze, Chur 1991, 114).

[…]

11.3.1 Der deutschsprachige Wortlaut von Art. 25 KG (Marginalie: Amts- und Geschäftsgeheimnis) sieht vor, dass die Wettbewerbsbehörden das Amtsgeheimnis wahren (Abs. 1). Sie dürfen Kenntnisse, die sie bei ihrer Tätigkeit erlangen, nur zu dem mit der Auskunft oder dem Verfahren verfolgten Zweck verwerten (Abs. 2). Ferner erlaubt die Bestimmung den Wettbewerbsbehörden, diejenigen Daten an den Preisüberwacher weiterzugeben, die er für die Erfüllung seiner Aufgaben benötigt (Abs. 3). Schliesslich statuiert Abs. 4 das Verbot, in den Veröffentlichungen Geschäftsgeheimnisse preiszugeben. Weder aus der italienischen noch aus der französischen Fassung ergeben sich weiterführende Informationen zum Umfang des Amtsgeheimnisses und dem Anwendungsbereich der Bestimmung.

Aus dem Wortlaut von Art. 25 KG folgt somit der Grundsatz, dass die Wettbewerbsbehörden dem Amtsgeheimnis unterstehen (Abs. 1) und die im Rahmen ihrer Tätigkeit gewonnenen Kenntnisse einer Verwertungsbeschränkung unterliegen (Abs. 2). Aus Abs. 2, der als Konkretisierung zum ersten ­Absatz erscheint, ergibt sich damit nur – aber immerhin –, dass die Erkenntnisse ausschliesslich zweckgebunden, d. h. zu dem mit der Auskunft oder dem Ver­fahren verfolgten Zweck verwertet werden dürfen. Im Umkehrschluss folgt daraus, dass durch die Bestimmung gerade nicht jede weitere Verwertung der Daten durch die WEKO ausgeschlossen ist, sondern deren Zulässigkeit davon abhängt, ob sie dem vom Verfahren verfolgten Zweck entspricht. Unter ­Verwerten wird im allgemeinen Sprachgebrauch das Verwenden von etwas verstanden, was nicht mehr oder noch nicht genutzt wird bzw. wenn etwas noch für einen bestimmten Zweck verwendet, benutzt oder gebraucht wird (vgl. BROCKHAUS, Wahrig Deutsches Wörterbuch, 9. Aufl., Gütersloh 2011, 1594; DUDEN, Deutsches Universalwörterbuch, 6. Aufl., Ravensburg 2007, 1842). Folglich meint im vorliegenden Kontext der Begriff der Verwertung die Verwendung bzw. Nutzbarmachung von Informationen für einen bestimmten Grund. Darunter fällt auch die ­Weitergabe von Daten im Rahmen der Amtshilfe, unter dem Vorbehalt, dass dies vom Zweck der ursprünglichen ­Datenerhebung gedeckt ist. Die Bestimmung äussert sich jedoch nicht dazu, wann eine Übereinstimmung mit dem Zweck gegeben ist. Dies ist nachfolgend im Rahmen der weiteren Auslegungsmethoden zu prüfen.

11.3.2 Für die historische Auslegung sind zunächst die Materialien heran- | zuziehen. Die Botschaft des Bundes­rates vom 23. November 1994 zu ­einem Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (nachfolgend: Botschaft zum KG; BBl 1995 I 468, 601) hält zu Art. 25 KG in allgemeiner Form fest, dass die Vor­instanz und deren Mitarbeiter dem Amtsgeheimnis unterstehen. Unter Be­zugnahme auf das zivilrechtliche ­Kartellverfahren und den mittlerweile aufgehobenen aArt. 16 KG (AS 2010 1739), welcher die Wahrung von Fabrikations- und Geschäftsgeheimnissen insbesondere gegenüber Gegenparteien normierte, wird auf die Gefahr hingewiesen, dass heikle Unternehmensdaten aufgrund des Kartellverfahrens in «falsche Hände geraten» könnten. Aus diesem Grund sollen die Wettbewerbsbehörden in Art. 25 Abs. 2 KG dazu verpflichtet werden, Informationen nur zweckentsprechend zu verwerten. Weiter dürfen dem Preisüberwacher Informationen insoweit weitergeleitet werden, als er sie für die Erfüllung seiner Aufgaben benötigt. Folglich sollen von Art. 25 KG insbesondere die am Kartellrechtsverfahren beteiligten Parteien oder Drittpersonen, welche sensible innerbetriebliche Informationen oder geheime Daten über das eigene Marktverhalten offenlegen (vgl. Botschaft zum KG; BBl 1995 I 468, 593), davor geschützt ­werden, dass ihre Informationen in «falsche Hände» fallen. Was mit dem Passus der «falschen Hände» gemeint ist, steht jedoch nicht fest (vgl. S. Bangerter, in: Basler Kommentar zum Kartellgesetz, Basel 2010, KG 25 N 35). Insbesondere ergeben sich hierzu auch aus den parlamentarischen Beratungen keine weiteren Hinweise, da sowohl aArt. 16 KG als auch Art. 25 Abs. 1 und 2 KG diskussionslos angenommen wurden. Immerhin folgt aus dem Verweis der Botschaft auf aArt. 16 KG, dass im zivilrechtlichen Verfahren sowohl Gegenparteien als auch un­beteiligte Dritte darunter fallen, welche die sensiblen Informationen bzw. Geschäftsgeheimnisse ausserhalb des Verfahrens für ihre eigenen, verfahrensfremden Zwecke einsetzen könnten. Dasselbe muss auch im ver­waltungsrechtlichen Kartellverfahren ­gelten. Entsprechend sollen mit der Bestimmung auf der einen Seite Geschäftsgeheimnisse vor dem Zugriff unberechtigter Personen geschützt und auf der anderen Seite sichergestellt werden, dass die Daten nur zu dem mit dem Verfahren verfolgten Zweck verwertet, d. h. nicht ausserhalb des Verfahrens für andere Zwecke brauchbar gemacht und eingesetzt werden sollen.

11.3.3

11.3.3.1 Aus einer systematischen Betrachtung von Art. 25 Abs. 2 und Abs. 3 KG folgt sodann, dass unter der Verwertung von Daten insbesondere auch die Weitergabe an eine Behörde zu ­verstehen ist. Es stellt sich nun die Frage, ob Abs. 3 als Ausnahme vom grundsätzlichen Verwertungsverbot für ausserhalb des konkreten Verfahrens liegende Zwecke zu qualifizieren ist, wie dies die überwiegende Mehrheit der Lehre vorschlägt (vgl. U. Zenhäusern, Stämpflis Handkommentar Kartellgesetz, Bern 2007, KG 25 N 9–11; Bangerter, KG 25 N 36; V. Martenet, in: V. Martenet / C. Bovet / P. Tercier [Hg.], Commentaire Romand, Droit de la concurrence, 2. Aufl., Zürich 2013, LCart 25 N 32 und 39; a.M. J. Borer, Wettbewerbsrecht I, Schweizerisches Kartellgesetz, 3. Aufl., Zürich 2011, KG 25 N 9–11), oder ob es sich um die Normierung ­eines (beispielhaften) Anwendungsfalles handelt.

11.3.3.2 Zur Beantwortung dieser Frage ist zunächst auf den Zweck des Verfahrens oder der Auskunft, d. h. auf die Voraussetzung der Zweckentsprechung gemäss Art. 25 Abs. 2 KG ein­zugehen. Mit dieser Formulierung verweist das Kartellgesetz auf die wei­teren Normen zum Verfahren. Aus der Gesetzessystematik (Art. 26 ff. KG) folgt, dass der Gegenstand eines ­Kartellverfahrens die Abklärung und Beurteilung von Wettbewerbsbeschrän­kungen betrifft. Entsprechend liegt der Zweck des Verfahrens, welches sich in ein Vorabklärungs- und ein Untersuchungsverfahren gliedert, darin, die für die Feststellung und Beurteilung von allfälligen unzulässigen Wettbewerbsbeschränkungen notwendigen Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen (vgl. Borer, KG 26 N 1). Entgegen den in der Lehre geäusserten Meinungen kann sich nun aber der Zweck des ­Verfahrens nicht allein in der Sachverhaltsfeststellung erschöpfen (vgl. Borer, KG 25 N 7, wonach die Infor­ma­tionen nur für den engen Zweck des konkret eingeleiteten Vorabklärungs-, Untersuchungs- oder Prüfungsverfahren verwendet werden dürfen), ist doch die Durchführung eines kartellrechtlichen Verfahrens kein Selbstzweck. Vielmehr geht es darum, dass die Vorinstanz mit ihrem Tätigwerden dem Kartellrecht und damit dessen Zielen zum Durchbruch verhelfen soll. Denn letztlich ist sämtliches Handeln der Wettbewerbsbehörden auf den ­Gesetzeszweck des Kartellgesetzes ausgerichtet, wonach insbesondere volkswirtschaftlich und sozial schäd­liche Auswirkungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen verhindert werden sollen (vgl. Art. 1 KG). Deshalb ist es angebracht, die Frage der Zweckentsprechung nicht nur hinsichtlich des eigentlichen Zwecks des konkreten Kartellver­fahrens, sondern nach dem Gesetzeszweck insgesamt zu beurteilen. Die Bezugnahme rechtfertigt sich vorliegend umso mehr, als die in modernen Bundesgesetzen enthaltenen Zweck­artikel gerade als Hilfe bei der Auslegung dienen sollen (vgl. J. Lehne, Basler Kommentar zum Kartellgesetz, ­Basel 2010, KG 1 N 1; Borer, KG 1 N 11). Daraus folgt, dass mit der Voraussetzung der Zweckentsprechung | verhindert werden soll, dass Informationen sachfremd, d. h. für andere als kartellrechtliche Zwecke verwendet bzw. weitergegeben werden (so auch Bangerter, KG 25 N 38), nicht jedoch, dass die Daten nur in jenem Verfahren verwendet werden dürfen, in dem sie erhoben wurden.

11.3.3.3 Diese Zwecksetzung stimmt mit jener des PüG überein. Denn auch mit diesem Gesetz soll in Bereichen, in denen kein wirksamer Wettbewerb herrscht, mittels Preisüberwachung und Regulierung missbräuchlicher Preise, deren volkswirtschaftlich oder sozial schädlichen Auswirkungen bekämpft werden (vgl. Art. 4 Abs. 2 PüG; Botschaft des Bundesrates zum einem Preisüberwachungsgesetz vom 30. Mai 1984, BBl 1984 II 755,756 und 765 f.; vgl. auch R. H. Weber, Stämpflis Handkommentar Preisüberwachungsgesetz [PüG], 2009, Überblick N 70). Entsprechend verfolgt der Preisüberwacher mit seinen Verfahren ebenfalls kartellrechtliche Zwecke. Deshalb wäre eine Weitergabe von Kenntnissen durch die WEKO nach den obigen ­Ausführungen bereits gestützt auf Art. 25 Abs. 2 KG zulässig und die in Art. 25 Abs. 3 KG getroffene Regelung nicht notwendig. Der Grund, weshalb Art. 25 Abs. 3 KG nicht gestrichen wurde – wie dies damals in der parlamentarischen Beratung vom Natio­nalrat verlangt wurde, welcher die ­Kompetenzen des Preisüberwachers zurückdrängen wollte (vgl. Votum Jean-Pascal Delamuraz, Bundesrat, Amtliches Bulletin der Bundesversammlung [AB], 1995 III N 1105) – ist darin zu sehen, dass sich im Ständerat die Meinung durchsetzte, der Preisüberwacher habe ohnehin Zugang zu den von den Wettbewerbsbehörden behandelten Dossiers, weil er gemäss Art. 5 Abs. 2 PüG mit beratender Stimme an den Sitzungen der Wett­bewerbsbehörden teilnehme und aus diesem Grund die Bestimmung im ­Kartellgesetz belassen werden könne (vgl. Votum Rosmarie Simmen, Berichterstatterin der vorberatenden Kommission, AB 1995 IV S 866). Damit erscheint das Bestehen dieser ­Bestimmung jedoch als beliebig. Dies legt den Schluss nahe, dass mit Art. 25 Abs. 3 KG gerade keine besondere Ausnahmeregelung zum grundsätzlichen Verbot einer Weitergabe von Daten hätte geschaffen werde sollen. Denn hätte Art. 25 Abs. 3 KG den Sinn und Zweck, der WEKO ausschliesslich die Weitergabe von Informationen an den Preisüberwacher zu erlauben, hätten die Eidgenössischen Räte die Bestimmung nicht einfach als verzichtbar ­erachtet, nur weil der Preisüberwacher von den Daten ohnehin auf anderem Wege erfährt. Im Gegenteil, der Ausnahmefall hätte dennoch normiert werden müssen, um sämtliche weiteren potentiellen Gesuchsteller ein­deutig auszuschliessen. Dass die Bestimmung letztlich ins Gesetz auf­genommen wurde, ist darauf zurück zu führen, dass mit Art. 25 Abs. 3 KG lediglich ausdrücklich nachvollzogen werden sollte, was faktisch ohnehin der Fall ist und als zweckentsprechende Verwertung im Sinne von Art. 25 Abs. 2 KG gilt. Insoweit hat die Bestimmung – aus systematisch-historischer Sicht – keinen eigenständigen Gehalt und von vorherein kein exklu­sives Datenverwertungsrecht zugunsten des Preisüberwachers zum Gegenstand. Für dieses Auslegungsergebnis spricht im Übrigen auch die Tatsache, dass zwischen der Wettbewerbsbe­hörden und dem Preisüberwacher ­aufgrund ihrer komplementären Zielsetzung und des weitgehend institutionalisierten Zusammenwirkens zahl­reiche Berührungspunkte bei der Arbeit bestehen und mit Art. 25 Abs. 3 KG ausschliesslich eine explizite Grundlage für den Haupt­anwendungsfall ­einer Datenbekanntgabe geschaffen werden sollte, welche regelmässig vorkommen dürfte (vgl. auch Martenet, LCart 25 N 39; Weber, Überblick N 70).

11.3.3.4 Sodann bedingt auch Art. 41 KG, welcher die Amtshilfe von Bund und Kantonen gegenüber den Wett­bewerbsbehörden regelt, ebenfalls keine einschränkende Auslegung von Art. 25 Abs. 2 und 3 KG (kritisch hierzu auch Borer, KG 25 N 10). Denn Art. 41 KG regelt nur die Pflicht von Bund und Kantonen, an kartellrechtlichen Verfahren bzw. Abklärungen der Wett­bewerbsbehörden mitzuwirken. Das ­Fehlen einer entgegengesetzten Verpflichtung bzw. einer gesetzlichen Grundlage, gegenüber Bund und Kantonen ebenfalls Amtshilfe leisten zu können, lässt nicht den Schluss zu, dass eine amtshilfeweise Bekanntgabe von Daten durch die Wettbewerbsbehörden nicht zulässig wäre. Das Fehlen einer derartigen Bestimmung ist vielmehr darauf zurückzuführen, dass mit Art. 41 KG allein das kartellrechtliche Verfahren der Wettbewerbsbehörden geregelt werden sollte, was bereits aus der systematischen Stellung von Art. 41 KG im 4. Abschnitt, Verfahren und Rechtsschutz, folgt (vgl. Botschaft zum KG, BBl 1995 I 468, 615). Entsprechend deutet nichts auf ein quali­fiziertes Schweigen des Gesetzgebers hin, wonach Amtshilfeleistungen durch die WEKO grundsätzlich ausgeschlossen wären.

11.3.4 Die teleologische Auslegung führt zu folgenden Ergebnissen:

11.3.4.1 Art. 25 Abs. 1–3 KG liegt der Sinn und Zweck zugrunde, dass von den Parteien oder Dritten in das ­Verfahren eingebrachte sensible In­formationen, wie beispielsweise Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse oder anderweitige geheime Informa­tionen über das Marktverhalten, vor dem Zugriff und der Verwendung für verfahrensfremde Zwecke durch Gegenparteien oder allfällige Drittpersonen geschützt werden sollen. Die ­Bestimmung steht insoweit in einem Zusammenhang mit Art. 40 KG, welcher den Beteiligten an Abreden oder Zusammenschlüssen, marktmächtigen | Unternehmen sowie betroffenen Dritten eine umfassende Auskunftspflicht auferlegt, die unter Androhung von Verwaltungs- bzw. Strafsanktionen durchgesetzt werden kann (vgl. B. Merkt, in: Commentaire Romand, Droit de la concurrence, 2. Aufl., Zürich 2013, LCart, KG 40 N 46 f.; Borer, KG 40 N 10). Art. 40 KG beruht auf der Annahme, dass die Wettbewerbsbehörden oft nicht über derart detaillierte Marktkenntnisse verfügen, um Strukturen und Verhaltensweisen der auf einem Markt aktiven Marktteilnehmer umfassend beurteilen zu können. Aus diesem Grund sind sie auf die ­Mitwirkung der am Verfahren beteiligten Unternehmen sowie weiterer auf dem betreffenden Markt tätigen Unternehmen angewiesen, was letztlich mit der umfassenden Auskunftspflicht durchgesetzt werden soll (Borer, Art. 40 N 1; M. Courvoisier, in: SHK KG, Art. 40 N 1). Dabei können nicht einmal Geschäfts- und Fabrikations­geheimnisse einem Auskunftsersuchen der Wettbewerbsbehörden ent­gegengehalten und die Auskunft entsprechend verweigert werden (vgl. Merkt, LCart 40 N 45). Vor diesem Hintergrund stellt Art. 25 KG einen Schutz dar, damit die an einer Untersuchung beteiligten Unternehmen auch tatsächlich umfassend Auskunft geben und dabei nicht Gefahr laufen, dass sensible Angaben für ausserhalb des Verfahrens liegende Zwecke verwendet werden und in «falsche Hände» ­geraten. Aus dem Umstand jedoch, dass die Verfahrensbeteiligten in ­einem Kartellverfahren nicht ausschliesslich geheime Informationen über ihr Marktverhalten oder Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse preisgeben, folgt bereits, dass der Schutz von Art. 25 KG nicht umfassend sein kann. Davon können vielmehr nur schutzwürdige Daten erfasst sein. Weiter lassen die obigen Ausführungen (E. 11.3.1–11.3.3) zur Voraussetzung der zweckentsprechenden Verwertung den Schluss zu, dass die Daten nicht nur innerhalb des konkreten Verfahrens der WEKO nutzbar sind, sondern auch ausserhalb dieses verwendet werden dürfen, soweit dies kartellrecht­lichen Zwecken dient. Dies ergibt sich im Übrigen bereits aus der in Art. 25 Abs. 3 KG vorgesehenen Bekanntgabe und Verwertung der Daten durch den Preisüberwacher. Daraus folgt ebenfalls, dass der Schutz der übermittelten Informationen nicht absolut gilt.

11.3.4.2 Mit den Art. 25 Abs. 1–3 KG sollen nach dem Gesagten Geheimnisse vor dem Zugriff von Gegenparteien oder Dritten geschützt werden (sachlicher Schutzbereich). Wird nun im Falle einer Akteneinsicht oder ­Datenbekanntgabe sichergestellt, dass gerade in derartige geheimhaltungsbedürftige Informationen keine Einsicht gewährt wird, wird der Schutzfunktion von Art. 25 Abs. 1 und 2 KG aus­reichend Rechnung getragen. Mithin steht Art. 25 KG einer Datenbekanntgabe nicht entgegen, wenn im be­treffenden Verfahren auf Offenlegung der Daten zuvor geprüft wird, dass keine wesentlichen privaten Interessen wie Geschäftsgeheimnisse oder sonstige geheime Informationen über das Marktverhalten der Einsichtsgewährung entgegenstehen.

11.3.4.3 Art. 25 Abs. 2 KG bezweckt den Schutz der im Verfahren preis­gegebenen Informationen, damit diese nicht in «falsche Hände» geraten. Die Bestimmung definiert jedoch nicht den von ihr erfassten Personenkreis, weshalb sich die Frage stellt, wessen Hände die falschen sind.

Aus den Erkenntnissen der historischen Auslegung ergibt sich, dass ­unter den «falschen Händen» jene Personen zu verstehen sind, die die Daten für sachfremde Zwecke verwenden können (persönlicher Schutzbereich). Aus dem Umkehrschluss folgt somit, dass die Weitergabe der Daten solange zulässig ist, als diese ausschliesslich zu kartellrechtlichen Zwecken erfolgt bzw. diese nur zu kartellrechtlichen Zwecken verwendet werden.

11.3.4.4 Der Personenkreis, an welchen Daten – unter Vorbehalt der ­obigen Vorgaben zu Geheimnissen (sachlicher Schutzbereich) – bekannt gegeben werden dürfen, lässt sich aber auch auf anderem Wege konkretisieren. So steht es der von einem Sub­missionskartell geschädigten Vergabestelle offen, Strafanzeige wegen Submissionsbetrugs einzureichen. Wird ein Strafverfahren eröffnet, kann die Untersuchungsbehörde die benötigten Akten aus dem kartellrechtlichen Untersuchungsverfahren auf dem Wege der Rechtshilfe beiziehen (Art. 44 StPO; vgl. zur grundsätzlich vorbehaltlosen Pflicht, die benötigten Akten zu übermitteln: E. 8.8.1). Art. 194 Abs. 2 StPO berechtigt die Verwaltungs- und Gerichtsbehörden aber nicht nur zur (straflosen) Herausgabe der Akten, ­indem er die dafür nötige gesetzliche Grundlage schafft (vgl. Art. 14 StGB; BGer vom 19. März 2013, 1B_33/2013, E. 2.1; Donatsch, StPO 194 N 17), sondern er verpflichtet sie auch dazu (vgl. F. Riklin, Kommentar StPO, 2. Aufl., Zürich 2014, StPO 194 N 3). Erfasst werden sämtliche Akten aus Verfahren von Zivil-, Straf- und Verwaltungsbehörden, so insbesondere auch die Akten von öffentlichen Auftragsvergabeverfahren (I. Poncet Carnicé, in: A. Kuhn / Y. Jeanneret [Hg.], Commentaire Romand, Code de procédure pénale suisse [CPP], Zürich 2011, CPP 194 N 6 f.). Diese Herausgabepflicht wird einzig durch entgegenstehende, überwiegende öffentliche oder private Geheimhaltungsinteressen eingeschränkt; weder das Steuer- noch das Amtsgeheimnis kann dieser entgegengehalten werden (vgl. W. Wohlers, Der «Zugriff» der Strafbehörden auf Unterlagen im Gewahrsam staatlicher Stellen, SJZ 2011, 1 ff., 3; N. Oberholzer, Grundzüge des Strafprozessrechts, 3. Aufl., Bern 2012, N 840 und 842; Donatsch, StPO 194 N 18 und | 20). Art. 194 Abs. 2 StPO stellt eine spezielle Bestimmung gegenüber allen anderen einschlägigen Vorschriften des Bundes und der Kantone dar und geht diesen vor; entsprechend sind weiter gehende Einschränkungen des Akteneinsichtsrechts als die in Art. 194 Abs. 2 StPO vorgesehenen, unbeachtlich (vgl. M. Bürgisser, Basler Kommentar Schweizerische Strafprozessordnung / Jugendstrafprozessordnung, Art. 1–195 StPO, 2. Aufl., Basel 2014, StPO 194 N 8; N. Schmid, Praxiskommentar Schweizerische Strafprozessordnung, 2. Aufl., Zürich 2013, StPO 194 N 3). Sofern im konkreten Fall keine entgegenstehenden überwiegenden Interessen bestehen, könnte die Vorinstanz gegenüber den Strafbe­hörden nicht einmal unter Anrufung von Art. 25 Abs. 2 KG die rechtshilfeweise Herausgabe von Akten eines ­kartellrechtlichen Untersuchungsverfahrens verhindern. Dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechend sind selbst im Falle überwiegender ­Geheimhaltungsinteressen diejenigen Teile der Akten herauszugeben, welche durch die genannten Interessen nicht tangiert sind (vgl. BGer 1B_33/2013, E. 2.1; Donatsch, StPO 194 N 23; Bürgisser, StPO 194 N 9 ff.) Konstituiert sich nun das Kartellopfer im Strafverfahren als Privatstrafkläger, kann es gestützt auf Art. 107 Abs. 1 lit. a StPO Einsicht in die Akten des Strafverfahrens nehmen (vgl. im Übrigen das Recht der Behörden gemäss Art. 101 Abs. 2 StPO, Akten einzusehen, wenn sie diese für die Be­arbeitung hängiger Zivil-, Straf- oder Verwaltungsverfahren benötigen). Auch die Strafbehörden können das Akteneinsichtsrecht wiederum nur insoweit einschränken, als dies zur ­Wahrung öffentlicher oder privater Geheimhaltungsinteressen, wie den Schutz von Geschäfts- und Fabrika­tionsgeheimnissen, erforderlich ist (vgl. Art. 108 Abs. 1 lit. b StPO; V. Lieber, Kommentar StPO, StPO 108 N 6). Folglich könnte jede Person, welcher Parteistellung im Strafverfahren zukommt, trotz des in Art. 25 Abs. 2 KG statuierten Verwertungsverbots innerhalb der soeben skizzierten Schranken ihres Akteneinsichtsrechts grundsätzlich Einsicht in sämtliche Verfahrensakten nehmen. Aus dem Gesagten folgt somit auf der einen Seite, dass es sich bei allfälligen Kartellopfern von vornherein nicht um die «falschen Hände» handeln kann, vor deren Zugriff Art. 25 Abs. 2 KG die Informationen schützen möchte. Auf deren anderen Seite legen das Akteneinsichtsrecht und dessen Schranken den Schluss nahe, dass der von Art. 25 Abs. 2 KG gewährte Schutz gegenüber ausserhalb eines kartellrechtlichen Unter­suchungsverfahrens stehenden Per­sonen, soweit sie Parteistellung in strafrechtlichen Verfahren erlangen können, insoweit zurückgedrängt wird, als einer Einsichtnahme keine überwiegenden privaten oder öffent­liche Interessen, wie beispielsweise Geschäftsgeheimnisse, entgegenstehen. Denn es ergäbe keinen Sinn, diesen Personen den Zugriff auf Akten zu ­verweigern, in welche sie im Rahmen des Strafuntersuchungsverfahrens ohnehin Einsicht nehmen könnten.

11.3.4.5 Schliesslich bezweckt Art. 25 Abs. 2 KG den Schutz von sensiblen Daten, indem er die Wettbewerbs­behörden verpflichtet, die Informa­tionen nur zweckentsprechend zu verwerten. Wie die systematische Aus­legung gezeigt hat, wird damit eine allfällige Verwertung und infolgedessen die Weitergabe von Akten nur zu kartellrechtlichen Zwecken erlaubt. Vom Sinn und Zweck des Kartellgesetzes werden sämtliche Interessen und Verwendungen erfasst, mit welchen die volkswirtschaftlich und sozial schädlichen Auswirkungen von Kar­tellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen verhindert werden sollen. Entsprechend ist eine Datenbekanntgabe nur in jenen Fällen erlaubt, in denen die Daten zum Ausgleich bzw. zur Verhinderung von Schäden verwendet werden, die durch Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen verursacht wurden bzw. verursacht zu werden drohten. Dabei kommen sowohl präventive wie repressive Mittel in Frage, um diese kartellrecht­lichen Zwecke zu erreichen.

11.4 Zusammengefasst schliesst Art. 25 Abs. 2 KG nicht jede Verwertung der in kartellrechtlichen Untersuchungsverfahren gewonnenen Daten, worunter insbesondere auch deren Weitergabe an aussenstehende Personen fällt, aus. Eine solche ist zulässig, wenn die ­Daten an ein (potentielles) Kartell­opfer geliefert werden, von der Bekanntgabe keine Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse betroffen sind und die Daten ausschliesslich zu kartellrechtlich Zwecken verwendet werden. Diesem Auslegungsergebnis steht Art. 25 Abs. 3 KG nicht entgegen, da diese Bestimmung kein exklusives Verwertungsrecht zu Gunsten des Preisüberwachers statuiert.

11.5 Es ist zu prüfen, ob im vorlie­genden Fall die Voraussetzungen für eine Weitergabe der Daten gemäss Art. 25 Abs. 2 KG erfüllt sind.

11.5.1 Die Beschwerdegegnerin verlangte Einsicht in die Sanktionsver­fügung, um zivilrechtliche Ansprüche prüfen und durchsetzen zu können (vgl. vorne E. 8.4. und 9.3). Die ­Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen dient dabei dem Ausgleich allfälliger der Beschwerdegegnerin und damit dem Gemeinwesen als von Submissionsabsprachen betroffener Vergabestelle entstandener Schäden, die aus der Bezahlung zu hoher Zuschlagspreise resultierten. Entsprechend ist das Vorgehen der Beschwerdegegnerin auf die Beseitigung der von Submissionskartellen ausgehenden schädlichen Auswirkungen gerichtet und entspricht damit ohne Weiteres kartellrechtlichen Zwecken im Sinne von Art. 1 KG; dies ergibt sich nicht | zuletzt aus der Tatsache, dass das Kartellrecht selbst in Art. 12 Abs. 1 lit. b KG derartige Ansprüche vorsieht. Was sodann die zweite Zielsetzung der ­Prüfung allfälliger vergaberechtlicher Sanktionen anbelangt, entspricht diese ebenfalls kartellrechtlichen ­Zwecken, soll damit doch sowohl präventiv wie auch repressiv auf die ­Bildung von Submissionskartellen eingewirkt und deren schädliche Aus­wirkungen von vornherein verhindert werden. Folglich erfüllt die von der Beschwerdegegnerin beantragte Datenbekanntgabe das Erfordernis der zweckentsprechenden Verwertung gemäss Art. 25 Abs. 2 KG.

11.5.2 Zudem stammt das Gesuch von einem (potentiellen) Kartellopfer, ­gegenüber welchem die Vorinstanz grundsätzlich zur Weitergabe der Daten berechtigt ist.

11.5.3 Schliesslich ist auf den Schutz allfälliger Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse einzugehen.

Im vorliegenden Fall gewährte die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin keine Einsicht in die gesamte Ver­fügung. Sie beschränkte diese auf jene Passagen der Sanktionsverfügung, ­welche Auskunft darüber geben, ob und – falls ja – welche Vergabeverfahren der Beschwerdegegnerin von Submis­sionsabsprachen betroffen waren. Folglich ist nicht relevant, ob die Verfügung in anderen, nicht offenzulegenden ­Bereichen geheime Informationen beinhaltet. Zudem sollen nur die Bezeichnung der betroffenen Vergaben und die Namen der an Absprachen beteiligten Unternehmen offengelegt werden. Die Vorbringen der Beschwerdeführerin, die Angaben, welche Partei zu welchem Preis offerierte und mit welchem Subunternehmer oder Co-Submittenten bevorzugt zusammenarbeite oder die eingereichten detaillierten Kostenkalkulationen würden Geschäftsgeheimnisse darstellen, mögen von vorherein nicht zu überzeugen. Denn die ­Beschwerdegegnerin hatte in den von ihr durchgeführten Vergabeverfahren ­bereits Einblick in sämtliche von der Beschwerdeführerin bezeichneten Angaben, weshalb durch die Daten­bekanntgabe keine Geschäftsgeheimnisse offengelegt werden. Zudem gelten Tatsachen, welche das kartellrechtswidrige Verhalten belegen, nicht als ­geheimhaltungsbedürftig (vgl. BGer 2C_1065/2014, E. 5.1 und 5.2.2.3; Bangerter, KG 25 N 5 m.w.H.). Mithin könnte die Offenlegung all jener Tat­sachen, welche vorliegend das Bestehen einer Wettbewerbsabrede belegen und in welche die Beschwerdegegnerin Einsicht zu erhalten versucht, insoweit nicht mit dem Verweis auf bestehende Geschäftsgeheimnisse verhindert werden. Da im Übrigen von Art. 25 Abs. 2 KG gegenüber einem Kartellopfer nur Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse geschützt werden sollen, steht die Bestimmung auch der mit der Datenbekanntgabe zwangsläufig verbundenen Offenlegung von Personendaten nicht entgegen. Die Zulässigkeit der Weitergabe allfälliger unter das Amtsgeheimnis fallender Personendaten (Art. 25 Abs. 1 KG) bestimmt sich allein nach den Voraussetzungen von Art. 19 Abs. 1 lit. a DSG.

11.5.4 Nach dem Gesagten ist eine Weitergabe der Daten im konkreten Fall trotz des grundsätzlichen Ver­wertungsverbotes von Art. 25 Abs. 2 KG zulässig, sofern diese ausschliesslich zweckentsprechend verwertet werden, was mit der Anordnung einer Auflage sicherzustellen ist (vgl. E. 13.2.2 und 14). Folglich stellt Art. 25 Abs. 2 KG keine gesetzliche ­Bestimmung im Sinne von Art. 19 Abs. 4 lit. b DSG dar, welche der Vor­instanz eine Datenbekanntgabe untersagte. Im Übrigen sind auch keine anderweitigen Bestimmungen ersichtlich, welche der Vorinstanz spezielle Geheimhaltungspflichten auferlegten. Da vorliegend die Voraussetzungen für eine Datenbekanntgabe gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a DSG grundsätzlich erfüllt sind (vgl. E. 10), kommt es insbesondere auch nicht zu einer Verletzung des Amtsgeheimnisses.

12.

12.1 Schliesslich ist eine Interessenabwägung vorzunehmen. Nach Art. 19 Abs. 4 lit. a DSG lehnt das Bundes­organ die Bekanntgabe ab, schränkt sie ein oder verbindet sie mit Auflagen, wenn wesentliche öffentliche Interessen oder offensichtlich schutzwürdige Interessen einer betroffenen Person es verlangen. Eine derartige Interessenabwägung hat zu erfolgen, wenn die Datenbekanntgabe – wie im vorliegenden Fall – im Ermessen des Bundes­organes liegt und hierzu keine Verpflichtung besteht (vgl. auch BGer 2C_1065/2014, E. 6.4.1). Von einem überwiegenden Interesse ist auszugehen, wenn auch ein unvoreingenommener Betrachter dies so werten würde (sog. objektivierende Betrachtungsweise; vgl. Jöhri, DSG 19 N 100). So gilt etwa das Interesse einer betrof­fenen Person an der Geheimhaltung ihrer Identität als schutzwürdig, wenn sie in eine administrative oder gerichtliche Untersuchung einbezogen ist (vgl. Ehrensperger, DSG 19 N 61 ff.). Als nicht schutzwürdig erachtete das Bundesgericht jedoch das Interesse ­eines Versicherten, welcher sich gegen ein Auskunftsersuchen der Steuer­verwaltung mit der Begründung wehrte, seine finanziellen Verhältnisse möglichst wenig gegenüber dem Fiskus offenzulegen. Verlangt wird ein überwiegendes Interesse, das sich auf die betroffene Person beziehen muss und welches nicht mit der Geheim­haltung der gegenüber dem Fiskus zu deklarierenden Tatsachen begründet werden kann (vgl. BGer vom 25. Juli 2001, 2A.96/2000, E. 5; Jöhri, DSG 19 N 101). Schliesslich gilt es zu berücksichtigen, dass das Kartellgesetz zumindest bei Veröffentlichungen gemäss Art. 48 Abs. 1 KG striktere Regeln im Zusammenhang mit Geschäftsgeheimnissen aufstellt als Art. 19 Abs. 4 | DSG. Entsprechend besteht nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kein Raum für eine Interessenab­wägung wenn personenbezogene Daten veröffentlicht werden sollen, die Geschäftsgeheimnisse betreffen. Vielmehr ist deren Veröffentlichung von vornherein untersagt (vgl. BGer 2C_1065/2014, E. 6.4.3). Dies muss auch hinsichtlich der vorliegend be­absichtigten Datenbekanntgabe gelten. Entsprechend hat im Folgenden eine Interessenabwägung nur bezüglich jener Personendaten stattzufinden, welche keine Geschäftsgeheimnisse betreffen.

12.2 Wie bereits dargelegt wurde (vgl. vorne E. 11.5.3), handelt es sich bei den Tatsachen, welche das kartellrechtswidrige Verhalten belegen, nicht um Geschäftsgeheimnisse. Selbst wenn vorliegend allfällige weitere vorhandene Daten, wie Kostenkalkulationen und Offertpreise, nicht als Teil des rechtswidrigen Verhalten aufgefasst würden, geht diesen dennoch der ­Charakter von Geheimnissen ab, da die Beschwerdegegnerin im Rahmen der Submission bereits umfassend Einblick in diese Unterlagen erhalten hat. Insgesamt sind vorliegend keine Geschäftsgeheimnisse auszumachen, welche einer Interessenabwägung an der Datenbekanntgabe von vornherein entgegenstünden. Mithin ist im Folgenden eine Interessenabwägung bezüglich sämtlicher bekanntzugebender Daten durchzuführen.

12.3 Die Beschwerdegegnerin begründet ihr Gesuch um Datenbekanntgabe mit wesentlichen öffentlichen ­Interessen, welche sie mit der Prüfung vergaberechtlicher Sanktionen und ­zivilrechtlicher Ansprüche verfolge. So habe insbesondere das Opfer von Kartellabreden ein erhebliches Interesse zu erfahren, in welchen Submissionen und von welchen Unternehmen es ­geschädigt wurde. Die Datenbekanntgabe sei Grundlage für die Einleitung weiterer Schritte mit präventiver sowie repressiver Wirkung, welche letztlich die Wirksamkeit des Kartell- und Submissionsrechts fördere, was ebenfalls im öffentlichen Interesse liege. Schliesslich diene auch die Prüfung und Durchsetzung von zivilrechtlichen Ansprüchen der haushälterischen Verwendung öffentlicher Mittel und liege damit ebenfalls im öffentlichen In­teresse.

Nach Ansicht der Beschwerdeführerin sind die geltend gemachten Interessen aus datenschutzrechtlicher Sicht nicht legitim. Denn die Beschwerde­gegnerin habe kein relevantes Interesse für die Datenbekanntgabe dargetan. Zudem stünden seitens der Beschwerdeführerin erhebliche private, schutzwürdige Interessen auf dem Spiel. Vorliegend sei damit zu rechnen, dass die Beschwerdegegnerin weiteren Dritten Auskunft über die erhaltenen Daten ­geben müsse. Entsprechend drohten die Daten öffentlich bekannt zu werden und die Beschwerdeführerin liefe Gefahr, öffentlich an den Pranger gestellt zu werden. Dies würde für die Beschwerdeführerin zu empfindlichen Nachteilen führen, da sie von ihren Hauptauftraggebern, den öffentlich-rechtlichen Körperschaften, keine Aufträge mehr erhalten würde.

12.4

12.4.1 Soweit die Beschwerdefüh­rerin geltend macht, die von der Beschwerdegegnerin angeführten Interessen seien nicht legitim, kann ihr nicht gefolgt werden. Die beabsichtigte Verwendung der Daten dient gewichtigen öffentlichen Interessen, welche in einer gesetzlichen Aufgabe ­ihren Niederschlag gefunden haben (vgl. vorne E. 9.2 und 9.3). So wird mit der Prüfung und Durchsetzung von Schadenersatzansprüchen zunächst einmal dem wesentlichen öffentlichen Interesse am haushälterischen Umgang mit Steuergeldern entsprochen. Zugleich werden die im konkreten Fall durch die Submissionskartelle entstandenen schädlichen Auswirkungen kompensiert, was mit der Zwecksetzung des Kartellgesetzes (Art. 1 KG) übereinstimmt. Die Prüfung von ver­gaberechtlichen Sanktionen ist sodann Grundlage für die Bestrafung von fehlbaren Unternehmen, welche ebenfalls die Sicherstellung der vom Kartell- und Vergaberechte verfolgten öffent­lichen Interessen bezweckt. Wie die Vorinstanz zu Recht festhält, wirkt die von der Beschwerdegegnerin beabsichtigten Datenverwendung auch präventiv, da die Wirksamkeit des ­Kartellrechts gefördert wird, wenn Kartellopfer ihre Interessen verfolgen und ihre Rechte wahrnehmen, was ­unbestreitbar ebenfalls im öffentlichen Interesse liegt.

Die seitens der Beschwerdefüh­rerin geltend gemachten privaten In­teressen an einer Geheimhaltung der Daten erscheinen hingegen nicht als schutzwürdig. Zwar drohten der Beschwerdeführerin – sofern sie mittels Absprachen auf Vergabeverfahren der Beschwerdegegnerin eingewirkt haben sollte – empfindliche Nachteile in Form von vergaberechtliche Sanktionen und Schadenersatzforderungen. Dennoch kommt eine Verweigerung der Datenbekanntgabe allein mit Verweis auf diese Nachteile nicht in Frage, zumal die Beschwerdeführerin diese durch ihr eigenes, kartellrechtswidriges Verhalten verschuldet hätte. Zudem verfängt die von der Beschwerdeführerin geäus­serte Befürchtung nicht, wonach sie bei Bekanntgabe der Daten kaum mehr Aufträge der öffentlichen Hand erhalten würde. Ein derartiger Ausschluss von zukünftigen Vergabeverfahren müsste, wie im Übrigen sämtliche weiteren vergaberechtlichen Sanktionen, von der Beschwerdegegnerin in einem eigenständigen Verfahren verfügt werden, wogegen die Beschwerdeführerin den Rechtsweg beschreiten könnte. Ebenso stünde der Beschwerdeführerin im Falle der Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen deren gericht­liche Kontrolle offen, womit sie sich in | jedem Fall gegen (aus ihrer Sicht) ungerechtfertigte Prozesshandlungen wehren könnte. Folglich bestehen ­seitens der Beschwerdeführerin keine überwiegenden, schutzwürdigen In­teressen, welche den öffentlichen In­teressen an einer Datenbekanntgabe entgegenstünden.

12.4.2 Anders fällt die Interessenabwägung aus, soweit es um die Interessen von weiteren Bauunternehmen geht, welche zwar ebenfalls an den von Absprachen betroffenen Submissionen beteiligt waren, jedoch nicht als ­Verfahrensbeteiligte ins kartellrecht­liche Untersuchungsverfahren involviert waren. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, haben diese Drittunternehmen ein gewichtiges Interesse daran, dass ihre Personendaten nicht herausgegeben werden, zumal sie im Untersuchungsverfahren keine Gelegenheit hatten, sich zu äussern. Demgegenüber benötigt die Beschwerdegegnerin diese Daten nicht für ihre Ziele, weshalb wegen den entgegenstehenden Drittinteressen insoweit auf eine Datenbekanntgabe zu verzichten ist.

12.4.3 Schliesslich gilt es eine dritte Kategorie von Interessen zu unterscheiden, da ein an den Submissionsabsprachen beteiligtes Unternehmen im kartellrechtlichen Untersuchungsverfahren eine Selbstanzeige gemäss Art. 49a Abs. 2 KG einreichte. Wie es sich dabei mit den öffentlichen Interessen am optimalen Funktionieren der sog. Kronzeugenregelung sowie den privaten Interessen eines Anzeige erstattenden Unternehmens verhält, braucht vorliegend jedoch nicht geklärt zu werden, da die Vorinstanz sämtliche von der Selbstanzeigerin preisgegebenen Daten von der Einsichtnahme ausnahm und die voll­ständige Offenlegung der Sanktionsverfügung nicht Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet.

12.5 Zusammengefasst bestehen im vorliegenden Fall nur bezüglich der Daten von Drittunternehmen schutzwürdige Interessen, welche eine Einschränkung der Datenbekanntgabe gemäss Art. 19 Abs. 4 lit. a DSG ver­langen. Die Daten dieser Unternehmen sind in den offenzulegenden Passagen der Verfügung vom 22. April 2013 zu schwärzen. Schliesslich sind sämtliche Auszüge der Verfügung, welche Daten der Selbstanzeigerin zum Gegenstand haben, nicht bekannt zu geben, da deren Offenlegung nicht mehr strittig ist.

13. Nach dem Gesagten sind vorliegend sämtliche Voraussetzungen für eine Datenbekanntgabe gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 4 DSG gegeben. Dennoch hat das Bundesorgan zu­sätzlich zu prüfen, ob die allgemeinen Bearbeitungsgrundsätze gemäss Art. 4 DSG erfüllt sind (vgl. A. Wermelinger, Informationelle Amtshilfe: Verunmöglicht Datenschutz eine effiziente Leistungserbringung durch den Staat? Analyse des eidgenössischen und des luzernischen Rechts, ZBl 2004, 173 ff., 188 f.; Ehrensperger, DSG 19 N 15).

13.1 Art. 4 Abs. 3 DSG erlaubt die Bearbeitung von Personendaten nur zu dem Zweck, der bei der Beschaffung angegeben wurde, aus den Umständen ersichtlich oder gesetzlich vorgesehen ist. Dem Vorgang der Amtshilfe ist inhärent, dass eine staatliche Stelle Personendaten erhält, die sie nicht selbst erhoben hat. Mithin werden die Daten in einem neuen Zusammenhang weiterverwendet, der nicht zwangsläufig mit dem ursprünglichen Zweck der Datenbeschaffung übereinstimmen muss. Um die Amtshilfe nicht zu stark einzuschränken, wird in der Lehre deshalb vorgeschlagen, dass neben einer Zweckidentität auch eine Zweckkompatibilität ausreichend sei. Ob ein neuer Zweck mit jenem anlässlich der Datenbeschaffung kompatibel sei, müsse auf dem Wege der Auslegung bestimmt werden, wobei umso grös­sere Zurückhaltung angezeigt sei, je heikler die Daten sind (vgl. Wermelinger, 189 f.; Ehrensperger, DSG 19 N 17).

Vorliegend führte die Auslegung zu Art. 25 Abs. 2 KG zum Schluss, dass die Weitergaben von Daten, welche die Wettbewerbsbehörden im Rahmen ihrer Tätigkeit erlangen, zulässig ist, ­sofern die Daten ausschliesslich zu ­kartellrechtlichen Zwecken gemäss Art. 1 KG verwendet werden sollen. Dar­über hinaus wurde festgestellt, dass die von der Beschwerdegegnerin mit den Daten verfolgten Zwecke jenen des Kartellgesetzes entsprechen (vgl. vorne E. 11.5.1). Demnach besteht ohne Weiteres eine hinreichende Zweckübereinstimmung zwischen ursprünglicher Datenbeschaffung und deren Weiterverwendung durch die Beschwerdegegnerin.

13.2 Weiter muss eine Datenbearbeitung gemäss Art. 4 Abs. 2 DSG ver­hältnismässig sein. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) verlangt, dass eine Massnahme zur Verwirklichung eines im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist sowie zumutbar bleibt. Ob die Massnahme dem Erfordernis der Zumutbarkeit genügt, ist durch eine Interessenabwägung zu klären (vgl. BVGer vom 22. Dezember 2015, A-3916/2015, E. 3.3.1; P. Tschannen / U. Zimmerli / M. Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, 162 ff., 225 ff.).

13.2.1 Eine Datenbekanntgabe erscheint vorliegend als geeignet, die im öffentlichen Interesse liegenden, gesetzlichen Aufgaben bzw. die damit verfolgten Ziele der Beschwerdegegnerin zu erreichen.

13.2.2 Im Zusammenhang mit Amtshilfeleistungen dürfen die Daten aufgrund der Voraussetzung der Erfor­derlichkeit nur im notwendigen ­Umfang und nicht «auf Vorrat» weiter­gegeben werden (Ehrensperger, DSG 19 N 16). Für die Verfolgung ihrer gesetzlichen Aufgaben ist die Beschwer- | degegnerin nur auf die sie als Vergabestelle betreffenden Angaben in der Sanktionsverfügung angewiesen und mehr erhielt sie aufgrund der angefochtenen Verfügung auch nicht zugesprochen. Mithin erfolgt eine Datenlieferung nur im erforderlichen Ausmass. Zudem haben die obigen Ausführungen zu Art. 19 Abs. 1 lit. a DSG gezeigt, dass die nachgefragten Daten sowie deren Bekanntgabe für die Aufgabenerfüllung der Beschwerdegegnerin unentbehrlich sind (vgl. E. 8.3, 8.4 und 8.10). Das Erfordernis der Erforderlichkeit gilt jedoch nicht nur bezüglich des quantitativen Umfangs der Datenlieferung, sondern auch betreffend den Zweck der beabsichtigten Datenverwendung, da nur eine zweckkonforme Datenbearbeitung als erforderlich und damit verhältnismässig erscheint. Dies ist im vorliegenden Fall von zentraler Bedeutung, da die Zu­lässigkeit der Datenbekanntgabe aufgrund von Art. 19 Abs. 4 lit. b DSG i.V.m. Art. 25 Abs. 2 KG mit der Voraussetzung der zweckentsprechenden Verwertung steht und fällt (vgl. E. 11.5.4). Aus diesem Grund ist die Datenbekanntgabe nur mit der Auflage zu gestatten, dass die Daten einzig zu den im Gesuch angegebenen ­Zwecken verwendet und nicht zu anderen Zwecken an Dritte, insbesondere auch andere Behörden oder Gemeinwesen des Kantons Zürich, weitergegeben oder diesen auf anderen Wegen davon Kenntnis gegeben wird (vgl. Art. 19 Abs. 4 DSG).

13.2.3 Schliesslich ergab die Ab­wägung sämtlicher auf dem Spiel stehender Interessen, dass überwiegende öffentliche Interessen bestehen (vgl. vorne E. 12.4), weshalb die Datenbekanntgabe als zumutbar erscheint.

13.2.4 Die Weitergabe der von der ­Beschwerdegegnerin angefragten Daten ist somit – vorbehältlich der Anordnung einer Auflage zur Gewährleistung einer strikten Zweckbindung – verhältnismässig.

13.3 Folglich werden mit der Bekanntgabe der Daten auch die weiteren datenschutzrechtlichen Grundsätze gemäss Art. 4 DSG eingehalten.

[…]

15. Zusammengefasst ist der Beschwerdegegnerin insoweit Einsicht in die Sanktionsverfügung zu geben, als diese Ausführungen zu Ausschreibungen enthält, in welchen es zu kartellrechtswidrigen Absprachen gekommen ist und die Beschwerdegegnerin die zuständige Vergabestelle war, sofern keine von der Selbstanzeigerin ­offenbarte oder diese betreffende Daten bekannt gegeben werden. Sämt­liche Angaben von Drittunternehmen sind dabei unkenntlich zu machen («Schwärzen»). Weiter gehend ist hingegen keine Einsicht zu gewähren. Die Datenbekanntgabe ist zudem mit der Auflage zu verbinden, dass die Daten einzig zu den mit dem Gesuch genannten Zwecken (Beurteilung und An­ordnung vergaberechtlicher Sank­tionen sowie Prüfung und Durchsetzung zivilrechtlicher Ansprüche) verwendet werden dürfen und eine Weitergabe an Drittpersonen zu anderen Zwecken ausdrücklich untersagt ist. Die Beschwerde ist abzuweisen.